Severní Korea je plakátovým dítětem nepoctivých států již více než pět desetiletí. Provádí program jaderných zbraní, konstruuje a vyváží balistické střely, sponzoruje teroristické činy, údajně se účastní obchodu s drogami a padělání a představuje trvalou hrozbu pro spojence a zájmy USA, což má za následek rozmístění amerických sil v Jižní Koreji a Japonsku . Bylo však také předmětem politického experimentu. Republikánské i demokratické správy se pokusily zapojit Pchjongjang za účelem zlepšení vztahů a ukončení jeho nežádoucího chování. Tato politika, i když politicky kontroverzní, zejména během Clintonovy vlády, zde pravděpodobně zůstane, nejen proto, že její přitažlivost byla přesvědčivá pro průřez mainstreamovými demokraty a republikány, ale také proto, že politické trendy v severovýchodní Asii, zejména pokračující sblížení mezi Severní a Jižní Koreou, pouze posiluje logiku zapojení. Klíčovou otázkou pro novou administrativu je, jak by měla formovat svou diplomatickou politiku vůči Severní Koreji k prosazování amerických zájmů v regionu, který možná přechází od konfrontace studené války posledních pěti desetiletí k nějakému neznámému stavu.

STRUČNÁ POLITIKA č. 74

Historický záznam

Začalo být módní spojovat angažovanost Severní Koreje s Clintonovou administrativou. Ve skutečnosti však jeho historické kořeny lze vysledovat až do roku 1988 a „skromnou iniciativou“ prezidenta Reagana, která umožnila neoficiální nevládní návštěvy Severokorejců ve Spojených státech a zmírnění přísných finančních předpisů, které bránily americkým občanům cestovat do Severní Koreje. , povolení omezeného komerčního vývozu humanitárního zboží z USA do Pchjongjangu a povolení pro americké diplomaty zapojit se do věcných diskusí se Severokorejci v neutrálním prostředí. Ponecháme-li stranou debatu o politice Clintonovy administrativy vůči Severu, měla by být politika angažovanosti USA kontext čtyř klíčových cílů:

• Posílení regionální stability. Vyhlídka na potenciálně nestabilní Severní Koreu vyzbrojenou velkými zásobami jaderných zbraní a rostoucími raketovými silami dlouhého doletu byla zamezena a doufejme, že se tomu vyhneme. Také tím, že si kupovala čas a pomáhala omezovat napětí, politika USA sloužila jako most od těžkých dob k dnešku Slibnější atmosféra.
• zmařit šíření zbraní. Jaderná Severní Korea by ohrozila mezinárodní režim nešíření jaderných zbraní, vedla by k tlakům v Korejské republice (ROK) a možná i v Japonsku, aby vyvíjely jaderné zbraně, a případně by prodávala materiál nebo technologie jaderných zbraní do zahraničí. Všechny tyto výsledky byly dosud vyloučeny. Pokud jde o rakety, úsilí USA zajistilo na severu 1999 vyhlášení moratoria na dálkový test na podzim roku 1999, ačkoli ještě musí existovat dohoda omezující vývoz Severu nebo jeho vlastní domorodé rozmístění.
• Podporujte jih-sever dialog. Americká politika měla smíšené výsledky, a to nejen díky jejímu vlastnímu úsilí, ale také kvůli domácí a mezikorejské politice. Nedůslednost prezidenta Kim Younga Sama – produkt jeho vlastního stylu tvorby politiky a vnitřních politických tlaků – měla hodně společného s jeho neúspěchem v Pchjongjangu. Důsledné úsilí prezidenta Kim Dae Junga o zlepšování vztahů – navzdory různým domácím politickým tlakům – bylo důležitým faktorem vedoucím k rodícímu se sblížení mezi nimi.
• Udržujte úzkou spolupráci mezi USA a ROK. Periodické rozdíly mezi USA a Korejskou republikou ohledně politiky vůči severu nezhoršily celkový bilaterální vztah. Zapracování těchto rozdílů prostřednictvím konzultací je to, co se počítá, a v tomto ohledu si Spojené státy vedly dobře.

Vyhlídky na politiku USA

Možná klíčová otázka pro USA si kladou otázku, zda jsou nedávné kroky Severu ke zlepšení vztahů se Soulem a Washingtonem taktické, a proto jsou určeny pro krátkodobý zisk, nebo představují skutečnou strategickou změnu v politice Pchjongjangu. Diplomatické kroky Kim Čong Ila vyrážejí dech – moratorium na raketové testy dlouhého doletu, dvě návštěvy Číny, vůbec první summit jih-sever, návštěva jeho zvláštního vyslance ve Washingtonu a ministryně zahraničí Madeleine Albrightové v Pchjongjangu, a normalizace vztahů s rostoucím počtem zemí, zejména mezi západními průmyslovými národy. Jeho motivace je jasná – záchrana jeho ekonomiky a legitimizace jeho vlády – a směr jeho politiky nemusí být překvapivý, vzhledem k jeho veřejným prohlášením od roku 1997 o potřebě zapojit vnější svět.Pochybnosti však stále přetrvávají, zejména proto, že politická a ekonomická angažovanost převyšuje pokrok při řešení skutečných bezpečnostních hrozeb, které představuje Sever. Skeptici poukazují na letošní severokorejské vojenské cvičení, které bylo největší za poslední roky, a na pokračující hrozbu, kterou představují velké konvenční síly Pchjongjangu umístěné poblíž demilitarizované zóny. Abychom však byli vyvážení, měli by si skeptici všimnout také nedávných známek během Kimových rozhovorů s Albrightem, že Sever je ochoten učinit další pokrok v omezení svého programu balistických raket a vést diskuse se Soulem a Washingtonem o přeorientování své zahraniční a bezpečnostní politiky směrem od nepřátelství ve studené válce.

Je rozumné být opatrný vzhledem k historii Severu a přetahování mezi pragmatiky a ideology v Pchjongjangu za poslední desetiletí. Skeptici pravděpodobně existují pod vedením Severu a trhliny by mohly růst, pokud bude pokračovat sbližování. Pokud k tomu dojde, může být pro Kim těžší postupovat vpřed. Alternativně může angažovanost zaostávat za očekáváním a vést k určitému omezení, nebo se může ukázat jako problém ústřední postavení předsedy Kim v politickém procesu. Jednou z motivací Kimovy angažované politiky je posílit jeho pozici před 60. narozeninami – důležitou událostí v asijských společnostech – a usnadnit tak začátek přechodu k jednomu z jeho synů. Kim měl v minulosti zdravotní problémy a podle zpráv jihokorejských zpravodajských služeb byl na počátku 90. let téměř zabit pádem z koně. Pokud by zmizel ze scény dříve, než přechod nabere na síle, všechny sázky by mohly být vypnuté.

Ale na tango to trvá také dvě, v tomto případě tři. Prezident Kim Dae Jung důsledně usiloval o usmíření. I když to bude pokračovat, existuje určitá shoda, že kromě prvního summitu sever-jih jeho přístup přinesl malý smysluplný pokrok. Podpora jeho politiky doma byla vždy široká, ale ne hluboká, situace přetrvává i po summitu v červnu 2000. Malá menšina Jihokorejců vytrvale podporuje prezidenta Kima a stejná menšina je jednoznačně proti sluneční politice. Pohledy drtivé většiny leží někde mezi nimi. Kromě tlaků na demonstraci nepřetržitého pokroku může být Kimova politická síla – a jeho schopnost usilovat o angažovanost – ohrožena selháním domácí správy, včetně ekonomické krize a obvinění z korupce v jeho administrativě. S blížícími se prezidentskými volbami v roce 2002 by se domácí bažina mohla zkomplikovat a není nijak jisté, že příští jihokorejská administrativa, zejména ta, kterou povede současná opoziční Velká národní strana, bude postupovat podle přístupu prezidenta Kima, dokud nebudou dosaženy dramatické výsledky dříve pak.

Pokud jde o USA, je pravděpodobné, že nová Bushova administrativa bude i nadále angažovat Sever, ale zůstává otázkou, zda její přístup bude tvrdší než přístup Clintonovy administrativy. Zdědí oteplování americko-severokorejských vztahů, což je výsledek návštěvy vice Marshalla Cho Myong Roka ve Washingtonu a návštěvy sekretářky Albrightové v Pjongčangu koncem loňského roku. Zatímco obě návštěvy poukazovaly na možnost skutečného pokroku v konkrétních otázkách, včetně omezení raketového programu Severu, dialog se zastavil, když se administrativa utopila v debatě o tom, zda by měl prezident Clinton navštívit Pchjongjang, a skončila, když se rozhodl necestovat. / p>

Umírnění v Bushově táboře obecně podporovali angažovanost a prezident Kim tento názor podpoří. Nové administrativě však může nějakou dobu trvat, než se postaví k takové kontroverzní otázce, a to především proto, že řada úředníků administrativy má rozhodně konzervativní názory na Severní Koreu. Bez ohledu na výsledek této kontroly je pravděpodobné, že nová administrativa provede určité změny v podmínkách zapojení, ale nebude hledat úplně jiný přístup. Nejlepším výsledkem bude pečlivé vyvážení změn a kontinuity amerického přístupu k severu, jakož i úzká koordinace s Jižní Koreou za účelem posílení vzájemných snah. Mezi nebezpečí, kterým se administrativa musí vyhnout, patří: 1) řada taktických změn v politice USA, které vytvářejí celkový dojem změny strategického směru, že se Spojené státy odklánějí od angažovanosti; 2) tření s Jižní Koreou v důsledku snah USA zpřísnit sluneční politiku prezidenta Kim tím, že ji učiní podmíněnější, a; 3) Americké povzbuzení Jižní Koreje, aby se ujala vedení při angažování Severu, ale poté, co dojde k neshodám ohledně jeho úsilí, ovládne ji.

Pokud bude Bushova administrativa pokračovat v cestě angažování, bude pravděpodobně mít snazší doba budování domácího konsensu pro jeho přístup než jeho předchůdce.Zda však její zásada angažovanosti přináší výsledky, bude mít také vliv na to, zda lze takový konsenzus zachovat. Udržení silného domácího konsensu by také mohlo vládě dobře posloužit při zvládání politických tlaků na další problémy – zejména na snižování počtu amerických vojáků na Korejském poloostrově – které se mohou stát výraznějším, pokud sblížení získá páru. Předseda Senátního výboru pro zahraniční vztahy Jesse Helms (RN.C.) již tuto možnost navrhl, pokud bude usmíření pokračovat.

Chování americké diplomacie může být komplikováno konkurencí jiných mocností, i když tato konkurence bude pravděpodobně omezená politickými a ekonomickými realitami. Peking může být připraveným zdrojem pomoci, ale Pchjongjang zůstane podezřelý z jeho motivů. Čína byla ochotna spolupracovat s Washingtonem ve snaze zmírnit napětí na poloostrově, ačkoli Peking musí ještě vážně uvažovat o budoucí roli Ameriky na poloostrově. Vztah Moskvy s Pchjongjangem se minulý rok zlepšil. I když Rusko může být schopno nabídnout hmatatelnou pomoc pro průmyslovou infrastrukturu Severní Koreje se svými sovětskými kořeny, bude tato pomoc omezena ruskými ekonomickými obtížemi. Přestože se role Evropské unie zvýšila díky členství ve výkonné radě Organizace pro energetický rozvoj Korejského poloostrova (KEDO) a značné humanitární pomoci, její politické zájmy zůstanou omezené. Japonsko má prostředky a zájem hrát vlivnou roli, ale je postiženo obtížnou domácí politikou angažovanosti a bude politicky omezeno na mnoho dalších let svou bývalou okupací Koreje v minulosti. A konečně, hospodářská soutěž mezi různými zeměmi může být omezena nejen politickou a ekonomickou realitou, ale také sdílenou podporou usmíření. Taková podpora by mohla ochabnout, pokud se zdá, že usmíření směřuje ke znovusjednocení, a to především proto, že každá země může mít různé názory na vhodnost sjednocené Koreje, ale to je pravděpodobně vzdálená vyhlídka. Stručně řečeno, spekulace o konkurenci mohou být přehnané, ale větší zapojení dalších zemí bude vyžadovat rozšířenou řídící roli Washingtonu a tlak na administrativu, aby při zvládání jakýchkoli soupeření vytvořila „koncert sil“.

Program politiky pro budoucnost

Cíle nové správy zůstávají nezměněny – stabilita, nešíření, usmíření a silná aliance USA-ROK. Ovládání severokorejských zbraní hromadného ničení a balistických střel bylo a bude bude i nadále kritickou prioritou USA, ale to nevylučuje mnohem aktivnější úsilí o řešení toho, co bude pravděpodobně kritičtější hrozbou: konvenční vojenské síly Severu nasazené dopředu. Bushova administrativa by měla prosazovat na obou frontách, uznává že v krátkodobém horizontu může být pravděpodobnější pokrok v ovládání balistických raket a jaderných zbraní, už jen proto, že konvenční síly zůstávají základem severního severu Držení těla.

Při angažování by měli tvůrci politik v USA pamatovat na řadu pokynů. Za prvé, zvládnutí měnících se okolností na poloostrově bude vyžadovat vytvoření účinného mechanismu tvorby politiky uvnitř výkonné moci, s Kongresem a s našimi spojenci. Zadruhé, tvůrci politik se mohou zapojit do nekonečných debat o záměrech Pchjongjangu, ale neustálé diplomatické sondy jsou stále nejlepším způsobem, jak zjistit skutečné motivy. Zatřetí, Spojené státy by měly udržet své priority zaměřené. Jeho hlavním cílem není transformovat severokorejskou společnost, ale omezit a snížit bezpečnostní hrozbu. Vedlejším produktem tohoto úsilí může být změna Severní Koreje. Snaha o obojí může být předpisem selhání. Začtvrté, USA, zejména Soul, musí být vnímány jako aktivně podporující korejský mírový proces. Aby nedošlo k narušení dialogu jih-sever, bude nezbytná úzká koordinace politik. Za páté, Washington by měl být připraven na rázy rychlosti, zejména na neočekávané provokace severu, které by mohly narušit angažovanost. Proto bude zachování dlouhodobé perspektivy zásadní. A konečně, Spojené státy budou muset spolupracovat s ostatními na vytvoření mezinárodní podpory a udržení rovnováhy sil na poloostrově. S ohledem na tyto pokyny by nová administrativa měla zvážit následující konkrétní kroky:

Integrace politických, ekonomických a bezpečnostních iniciativ

Pokrok v politické a ekonomické angažovanosti rychleji než pokrok v snížení bezpečnostní hrozby by mohlo vytvořit nejhorší ze všech světů – politicky nerekonstruovanou Severní Koreu se stabilní ekonomikou a revitalizovanou armádou.Někteří odborníci tvrdili, že politika angažovanosti a některé ekonomické výhody, které severu poskytla, již pomohly severokorejské ekonomice uspět a umožnily Pchjongjangu pořádat největší sérii vojenských cvičení za poslední roky.

Obecně platí, že Spojené státy, Korejská republika a Japonsko by měly být ochotny i nadále poskytovat krátkodobou pomoc určenou k prevenci nestability nebo kolapsu na severu – jako je například potravinová pomoc – bez použití strun. To nevylučuje také použití pomoci k zajištění pokroku v otázkách bezpečnosti, včetně větších víceletých potravinových balíčků nebo balíčků pro rozvoj zemědělství. Finanční prostředky na rozsáhlou obnovu průmyslové infrastruktury Severu by měly být poskytovány pouze na oplátku za hmatatelné snížení vojenské hrozby.

Podpora usmíření jih-sever

Protože ekonomická složka sblížení bude stále důležitější, nová administrativa by měla hledat peníze od Kongresu na zřízení Korejského smírčího fondu. Fond by byl použit na humanitární programy, jako je potravinová pomoc a rozvoj zemědělství, na podporu hospodářské spolupráce, například zlepšením průmyslové infrastruktury a snížením kooperativních hrozeb, pokud dojde k pokroku v opatřeních budujících důvěru ve vojenské oblasti nebo v kontrole konvenčních zbraní. Finanční prostředky by mohly být poskytovány dvoustranně nebo financovány prostřednictvím jihokorejských, nevládních nebo mezinárodních organizací.

Podpora usmíření může vyžadovat, aby USA pomohly usnadnit uzavření nových mírových ujednání. Současné ujednání sestává z dohody o příměří z roku 1953 a doprovodných komisí – Vojenské komise pro příměří a Komise pro dohled nad neutrálními národy -, které příměří monitorují. Pokud sblížení nabude na síle, symbolika nahrazení uspořádání, které sahá až do korejské války, bude neodolatelná. Veřejně by Spojené státy měly být připraveny podporovat jakákoli nová ujednání, ale soukromě by měly radit opatrně, aby se předešlo hmatatelnému pokroku při řešení severokorejské hrozby, aby se předešlo hrůzným očekáváním veřejnosti o usmíření.

Vyřešit raketový problém

Zdá se, že USA a Severní Korea diskutovaly o komplexní dohodě, která by v podstatě vrátila zpět všechny její programy od raket Nodong středního doletu k raketám Taepodongu delšího dosahu. Dohoda by ukončila vývoz, testování a možná i vývoj a rozmístění těchto raket. Může to také vyžadovat zničení inventáře mobilních raket, „přebíjení“ jejích mobilních odpalovacích zařízení. Zůstávají obtížné technické podrobnosti. Ověření dalekosáhlých limitů například u mobilních raket by vyžadovalo rušivá opatření na místě. Dohody o kontrole jaderných zbraní mezi USA a Sovětem tento limit by mohly mobilní střely poskytnout užitečná vodítka pro taková opatření. V této chvíli se však pro Severní Koreu mohou ukázat jako nepřijatelná. Nová správa by měla být připravena zvážit méně dalekosáhlé, ale přesto významné dohody, jako je trvalý zákaz letových zkoušek kombinovaný se zákazem vývozu raket a souvisejících technologií. Taková omezení by mohla být prvním krokem k komplexní dohodě.

Posílení rámce jaderného souhlasu

Dohoda trpí projektem reaktoru, který je pozadu, zpoždění v plánované certifikaci Mezinárodní agenturou pro atomovou energii, že Severní Korea je bez jaderných zbraní (protože certifikace souvisí s projektem reaktoru), a významné výpadky financování v další klíčové složce dohody, dodávkách těžkého topného oleje na sever. Nová administrativa by měla prozkoumat oživení dohody tím, že nabídne severní konvenční zdroje energie místo jaderných elektráren. Tento přístup by realističtěji zohlednil rostoucí potřebu severu pohotových zdrojů energie, a proto by se pro Pchjongjang mohl ukázat jako atraktivní. Proti těmto úvahám by bylo vyváženo přání amerických spojenců, kteří platí za reaktory, utopené náklady současného programu reaktorů, které činí miliony dolarů, a nejistota zahájení nové cesty. Alternativou, kterou je třeba vážně zvážit, je dosažení dohody se Severem o dodávce elektřiny z jihokorejských elektráren výměnou za to, že Pchjongjang souhlasí s odesláním skladovaných vyhořelých jaderných palivových tyčí – které obsahují materiál na výrobu bomb – dříve, než je uvedeno v dohodě z roku 1994 Rámec.

Navrhnout kontrolu konvenčních zbraní včetně snížení sil

Nová správa by měla úzce spolupracovat s Jižní Koreou, aby pomohla připravit seriózní návrhy kontroly konvenčních zbraní. Ty by měly být v širokém rozsahu od opatření k budování důvěry až po návrhy snižování síly.

Jednostranné redukce malého rozsahu také nepřicházejí v úvahu.Spojené státy se těmito redukcemi zabývaly počátkem 90. let, ale byly zastaveny kvůli obavám z jaderného programu Severu. Možná by nový program mohl začít v kontextu pokračujícího tání na poloostrově nebo dalších záruk, že Sever zcela opustil své zbraně hromadného ničení. Redukce, ať už vyjednávané nebo jednostranné, by samozřejmě musely být založeny na pečlivém prozkoumání budoucích požadavků, aby se zabránilo severokorejskému útoku, a na pečlivém čtení regionálních i domácích politických publika. Spojené státy a Korejská republika by však také neměly ztratit ze zřetele politickou užitečnost takového snížení pozitivního ovlivňování domácí politické debaty v obou zemích o budoucnosti amerických jednotek.

Usnadnit formulování a provádění politiky

Nová správa doma by měla rychle jmenovat zvláštního zástupce pro korejský mírový proces. Jednou z důležitých lekcí Clintonovy administrativy je, že běžná byrokracie nedokázala zvládnout situaci dynamických změn v severovýchodní Asii. Zvláštní zástupce by měl mít dostatek postavení a zkušeností k tomu, aby spojil vysoké úředníky, aby vytvořil koherentní přístup s podporou bipartisanů.

Nová administrativa by měla také vytvořit „skupinu pozorovatelů v Kongresu“ sestávající z klíčových republikánských a demokratických členové výborů pro armádu, zahraniční vztahy a zpravodajství. Členové a zaměstnanci by byli zasvěceni do pravidelných podrobných briefingů výkonné moci, měli by časté kontakty s klíčovými činiteli v regionu, včetně Severní Koreje, a mohli by se dokonce zúčastnit důležitých amerických diplomatická setkání s těmito zeměmi. Trilaterální koordinační skupina (TCOG) – založená na přezkumu americké politiky vůči Severní Koreji z roku 1999, který provedl bývalý ministr obrany William Perry a který se skládá z vyšších byrokratů ze Spojených států, Jižní Koreje a Japonska —Měl by být posílen více trojstrannými schůzkami ministrů zahraničí.

Další širší okruh nevýhod Konečně, možná po vzoru neformální „kontaktní skupiny“ používané na Balkáně, by mohlo patřit Rusko a Čína. A konečně, mnohostranná pomoc pro Severní Koreu bude vyžadovat mnohostrannou koordinaci. Zatímco někteří odborníci navrhli model založený na KEDO, který byl vytvořen za účelem implementace dohodnutého rámce z roku 1994, využití stávajících institucí by se mohlo ukázat stejně nebo dokonce efektivnější. Například Asijská rozvojová banka by mohla tyto prostředky spravovat na zvláštních účtech vytvořených pro Severní Koreu.

Opatrný optimismus

Prognóza dalšího zlepšování vztahů mezi USA a Severní Koreou se zdá být opatrný optimismus. Prezidentovi Bushovi se naskytne nebývalá příležitost utvářet budoucnost poloostrova i severovýchodní Asie, i když před námi pravděpodobně budou nějaké překážky. Například usmíření jih-sever se může setkat s určitými překážkami, ale před jihokorejskými volbami a 60. narozeninami Kim Čong Ila by měla existovat dvouletá příležitost, během nichž se oba zavázali k pokroku. Konkurence z jiných zemí nabízejících pomoc Severní Koreji by mohla pro USA představovat novou výzvu, ale ta bude zmírněna politickou a ekonomickou realitou a sdílenou podporou usmíření.

Nakonec zůstává Japonsko kritickým zástupný znak, vzhledem k jeho možnému finančnímu příspěvku na angažovanost, ale to bude do značné míry záviset na překonání domácích politických omezení. Jeho neschopnost překonat tato omezení může vést k napětí s USA a Korejskou republikou, jejichž vlastní praxe zapojení by mohla přinést pozitivnější výsledky. Pokud se nová administrativa dokáže s tímto vývojem vyrovnat a využít jej, bude zajišťovat zájmy USA na poloostrově na mnoho dalších let.