Nordkorea har været plakatbarnet for slyngelstater i over fem årtier. Det har forfulgt et atomvåbenprogram, konstrueret og eksporteret ballistiske missiler, sponsoreret terrorhandlinger, angiveligt deltaget i narkotikahandel og forfalskning og udgjorde en kontinuerlig trussel mod amerikanske allierede og interesser, hvilket resulterede i stationering af amerikanske styrker i Sydkorea og Japan . Men det har også været genstand for et politikeksperiment. Både republikanske og demokratiske administrationer har forsøgt at engagere Pyongyang for at forbedre forholdet og afslutte dets stødende opførsel. Denne politik, omend politisk kontroversiel, især under Clinton-administrationen, er sandsynligvis kommet for at blive, ikke kun fordi dens tiltrækning har været overbevisende over for et tværsnit af almindelige demokrater og republikanere, men også fordi politiske tendenser i Nordøstasien, især den igangværende tilnærmelse mellem Nord- og Sydkorea, forstærker kun logikken i engagement. Nøglespørgsmålet for den nye administration er, hvordan den skal forme sin diplomatiske politik over for Nordkorea for at fremme amerikanske interesser i en region, der muligvis overgår fra den kolde krigskonfrontation i de sidste fem årtier til en ukendt status.

POLITIK KORT # 74

Den historiske optegnelse

Det er blevet moderigtigt at forbinde Nordkoreas engagement med Clinton-administrationen. Men faktisk kan dets historiske rødder spores tilbage til 1988 og præsident Reagans “beskedne initiativ”, som tillod uofficielle ikke-statslige besøg fra nordkoreanere til De Forenede Stater, hvilket letter de strenge økonomiske regler, der forhindrede de amerikanske statsborgers rejse til Nordkorea. , tilladelse til begrænset kommerciel eksport af amerikanske humanitære varer til Pyongyang og tilladelse til amerikanske diplomater til at deltage i materielle drøftelser med nordkoreanere i neutrale omgivelser. Bortset fra debatten om Clinton-administrationens politik over for Nord, bør den amerikanske engagementspolitik evalueres i sammenhæng med fire hovedmål:

• Forbedring af regional stabilitet. Udsigten til et potentielt ustabilt Nordkorea, bevæbnet med et stort atomvåbenlager og en voksende langtrækkende missilstyrke, er blevet forhindret og forhåbentlig undgået. Også ved at købe tid og hjælpe med at holde låg på spændinger har den amerikanske politik fungeret som en bro fra vanskelige tider til i dag ‘S mere lovende atmosfære.
• Bekæmpe spredning af våben. Et nukleart Nordkorea ville have truet det internationale ikke-spredningsregime, ført til pres i Republikken Korea (ROK) og måske Japan for at udvikle atomvåben og muligvis solgt atomvåbenmateriale eller teknologi til udlandet. Alle disse resultater er hidtil undgået. Med hensyn til missiler sikrede den amerikanske indsats nordens meddelelse om et langtrækkende testmoratorium i efteråret 1999, skønt der endnu ikke er en aftale, der begrænser Nords eksport eller dets egne indfødte udsendelser.
• Tilskynd syd-nord dialog. Den amerikanske politik har haft blandede resultater, ikke helt på grund af sin egen indsats, men også på grund af indenlandsk og interkoreansk politik. Præsident Kim Young Sams inkonsekvens – et produkt af hans egen politik med politisk beslutningstagning og indenrigspolitisk pres – havde meget at gøre med hans manglende succes med Pyongyang. Præsident Kim Dae Jungs konsekvente stræben efter forbedrede forbindelser – på trods af forskellige indenrigspolitiske pres – har været en vigtig faktor, der har ført til den spirende tilnærmelse mellem de to.
• Bevar et tæt samarbejde mellem USA og ROK. Periodiske forskelle mellem USA og Republikken Korea med hensyn til politik over for Nord har ikke undermineret det overordnede bilaterale forhold. At udarbejde disse forskelle gennem høring er, hvad der tæller, og i den retning har USA gjort det godt.

Udsigterne for USA’s politik

Måske nøglespørgsmålet for USA er, om de seneste træk fra nord for at forbedre forbindelserne med Seoul og Washington er taktiske og derfor designet til kortvarig gevinst eller repræsenterer reel strategisk ændring i Pyongyangs politik. Kim Jong Ils diplomatiske bevægelser har været betagende – et moratorium for langtrækkende missilforsøg, to besøg i Kina, det første nogensinde syd-nordlige topmøde, et besøg af hans særlige udsending i Washington og af udenrigsminister Madeleine Albright til Pyongyang, og normalisering af forbindelserne med et stigende antal lande, især blandt vestlige industrialiserede nationer. Hans motiver er klare – at redde hans økonomi og legitimere sin regering – og retningen af hans politik er måske ikke overraskende i betragtning af hans offentlige udtalelser siden 1997 om behovet for at engagere omverdenen.Men der er stadig tvivl, hovedsageligt fordi det politiske og økonomiske engagement overgår fremskridtene i håndteringen af de reelle sikkerhedstrusler fra Norden. Skeptikere peger på dette års nordkoreanske militære øvelser, som har været de største i årevis, og den fortsatte trussel fra Pyongyangs store konventionelle styrker, der er stationeret nær den demilitariserede zone. Men for at være afbalanceret bør skeptikere også bemærke de seneste tegn under Kims samtaler med Albright om, at Norden er villig til at gøre yderligere fremskridt med at begrænse sit ballistiske missilprogram samt at føre drøftelser med Seoul og Washington om omlægning af sin udenrigs- og sikkerhedspolitik væk fra kold krig fjendtlighed.

Det er klogt at være forsigtig i betragtning af Nordens track record og trækket mellem krig mellem pragmatister og ideologer i Pyongyang i løbet af det sidste årti eller mere. Skeptikere findes sandsynligvis inden for Nordens ledelse, og revner kan vokse, hvis tilnærmelsen fortsætter. Hvis det sker, kan det blive sværere for Kim at komme videre. Alternativt kan engagement falde under forventningerne og resultere i en vis nedskæring, ellers kan formand Kims centralitet i den politiske proces vise sig at være et problem. En motivation for Kims engagementspolitik er at styrke hans position i tiden op til hans 60-årsdag – en vigtig begivenhed i asiatiske samfund – for at lette begyndelsen på en overgang til en af hans sønner. Kim har tidligere haft helbredsproblemer og blev ifølge sydkoreanske efterretningsrapporter næsten dræbt af et fald fra en hest i begyndelsen af 1990’erne. Hvis han forsvandt fra scenen inden overgangen samles, kan alle væddemål være slået fra.

Men det tager også to, og i dette tilfælde tre, at tango. Præsident Kim Dae Jung har været konsekvent i sin stræben efter forsoning. Mens dette fortsætter, er der en vis enighed om, at bortset fra det første nord-syd-topmøde, har hans tilgang ikke givet meningsfulde fremskridt. Hjemmesupporten for hans politik har altid været bred, men ikke dyb, en situation, der forbliver selv efter topmødet i juni 2000. Et lille mindretal af sydkoreanere støtter standhaftigt præsident Kim, og et lige mindretal er utvetydigt imod solskinspolitikken. Langt de fleste synspunkter ligger et sted imellem. Bortset fra pres for at demonstrere kontinuerlige fremskridt kan Kims politiske styrke – og hans evne til at forfølge engagement – blive truet af svigt i indenlandsk regeringsførelse, herunder en økonomisk krise og påstande om korruption i hans administration. Det indenlandske hengemyr kunne blive vanskeligere, når præsidentvalget i 2002 nærmer sig, og det er på ingen måde sikkert, at den næste sydkoreanske regering, især en ledet af det nuværende oppositions Grand National Party, ville følge præsident Kims tilgang, medmindre dramatiske resultater nås før derefter.

Hvad angår USA, vil den nye Bush-administration sandsynligvis fortsætte med at engagere Norden, men spørgsmålet er stadig, om dens tilgang vil være hårdere end Clinton-administrationens. Det vil arve et opvarmende forhold mellem USA og Nordkorea, resultatet af vice Marshall Cho Myong Roks besøg i Washington og sekretær Albrights besøg i Pyongyang sent i sidste år. Mens begge besøg udelukkede muligheden for reel fremskridt i specifikke spørgsmål, herunder begrænsning af Nords missilprogram, stoppede dialogen, da administrationen blev fast i debatten om, hvorvidt præsident Clinton skulle besøge Pyongyang og sluttede, da han besluttede ikke at gå. / p>

Moderater i Bush-lejren har generelt støttet engagement, og præsident Kim vil støtte denne opfattelse. Men det kan tage noget tid for den nye administration at få fodfæste i et så kontroversielt emne, primært fordi en række administrationsembedsmænd har bestemt konservative synspunkter på Nordkorea. Uanset resultatet af denne gennemgang er det sandsynligt, at den nye administration vil foretage nogle ændringer i ansættelsesvilkårene, men ikke søge en helt anden tilgang. Det bedste resultat vil være en omhyggelig afvejning af forandring og kontinuitet i den amerikanske tilgang til nord samt tæt koordinering med Sydkorea for at styrke hinandens indsats. Farer for administrationen at undgå inkluderer: 1) en række taktiske ændringer i USA’s politik, der giver det samlede indtryk af en ændring i strategisk retning, at USA bevæger sig væk fra engagement; 2) gnidninger med Sydkorea som et resultat af USA’s bestræbelser på at skærpe præsident Kims solskinspolitik ved at gøre den mere betinget, og 3) USAs tilskyndelse af Sydkorea til at gå foran med at engagere Norden, men derefter genindføre det, hvis der opstår uenighed om dets bestræbelser.

Hvis Bush-administrationen fortsætter ned ad stien, vil den sandsynligvis have en lettere tid til at opbygge indenlandsk konsensus for sin tilgang end sin forgænger.Om dets engagementspolitik giver resultater vil dog også påvirke, om en sådan konsensus kan opretholdes. Opretholdelse af en stærk indenlandsk konsensus kan også tjene administrationen godt til at klare det politiske pres på andre spørgsmål – især med hensyn til at reducere antallet af amerikanske tropper på den koreanske halvø – hvilket kan blive mere fremtrædende, hvis tilnærmelsen vinder damp. Formand for senatets udenrigsrelationer, Jesse Helms (RN.C.) har allerede foreslået denne mulighed, hvis forsoning fortsætter.

Udførelsen af amerikansk diplomati kan være kompliceret af konkurrence fra andre magter, skønt denne konkurrence sandsynligvis vil være begrænset af politiske og økonomiske realiteter. Beijing kan være en klar kilde til hjælp, men Pyongyang forbliver mistænksom over for sine motiver. Kina har været villig til at samarbejde med Washington for at forsøge at lette spændingerne på halvøen, skønt Beijing endnu ikke seriøst har overvejet Amerikas fremtidige rolle på halvøen. Moskvas forhold til Pyongyang er forbedret i det forløbne år. Mens Rusland muligvis kan tilbyde en håndgribelig hjælp til Nordkoreas industrielle infrastruktur med sine sovjetiske rødder, vil denne bistand være begrænset af Ruslands økonomiske vanskeligheder. Selv om Den Europæiske Unions rolle er steget gennem sit medlemskab af direktionen for den koreanske halvøs energiudviklingsorganisation (KEDO) og betydelig humanitær bistand, forbliver dens politiske interesser begrænsede. Japan har midlerne og interessen til at spille en indflydelsesrig rolle, men det er handicappet af den vanskelige indenlandske engagementspolitik og vil være politisk begrænset i mange år fremover af dets tidligere besættelse af Korea tidligere. Endelig kan konkurrence mellem forskellige lande ikke kun være begrænset af politiske og økonomiske realiteter, men også af delt støtte til forsoning. En sådan støtte kan falde, hvis forsoning synes at være på vej mod genforening, hovedsageligt fordi hvert land kan have forskellige synspunkter om ønskværdigheden af et samlet Korea, men det er sandsynligvis et fjernt udsyn. Kort sagt, spekulationer om konkurrencen kan være overdrevne, men øget involvering fra andre lande vil kræve en udvidet ledelsesrolle for Washington og et pres for administrationen om at skabe en “magtkoncert”, mens de håndterer eventuelle rivaliteter.

Politisk dagsorden for fremtiden

Målene for en ny administration forbliver uændrede – stabilitet, ikke-spredning, forsoning og en stærk US-ROK-alliance. Kontrol med nordkoreanske masseødelæggelsesvåben og ballistiske missiler har været og vil fortsat være en kritisk amerikansk prioritet, men det udelukker ikke en meget mere aktiv indsats for at tackle det, der sandsynligvis vil være en mere kritisk trussel: Nordens fremadrettede konventionelle militære styrker. Bush-administrationen bør presse frem på begge fronter og anerkende at fremskridt på kort sigt kan være mere sandsynligt med at kontrollere ballistiske missiler og atomvåben, hvis kun fordi konventionelle styrker forbliver grundlaget for Nordens værdipapir y kropsholdning.

Når de forfølger engagement, bør amerikanske politikere huske en række retningslinjer. For det første vil håndtering af skiftende omstændigheder på halvøen kræve udformning af en effektiv politisk beslutningstagningsmekanisme inden for den udøvende magt, med Kongressen og med vores allierede. For det andet kan politikere deltage i uendelige debatter om Pyongyangs intentioner, men konstante diplomatiske sonder er stadig den bedste måde at finde ud af dens virkelige motiver. For det tredje bør USA holde sine prioriteter fokuserede. Dets hovedmål er ikke at transformere det nordkoreanske samfund, men at binde og mindske sikkerhedstruslen. Ændring af Nordkorea kan være et biprodukt af denne indsats. At søge at gøre begge dele kan være en recept for fiasko. For det fjerde skal De Forenede Stater betragtes af alle, men især Seoul, som aktivt at støtte den koreanske fredsproces. Tæt politisk koordinering vil være afgørende for at undgå at underminere Syd-Nord dialog. For det femte bør Washington være forberedt på hastighedsstød, især uventede provokationer fra nord, der kan underminere engagement. Derfor vil det være afgørende at opretholde et langsigtet perspektiv. Endelig bliver De Forenede Stater nødt til at samarbejde med andre for at skabe international støtte samt opretholde en magtbalance på halvøen. Med disse retningslinjer i tankerne bør en ny administration overveje følgende specifikke trin:

Integrer politiske, økonomiske og sikkerhedsinitiativer

Gå hurtigere frem med politisk og økonomisk engagement end fremskridt med mindskelse af sikkerhedstruslen kan skabe den værste af alle verdener – et politisk ikke-rekonstrueret Nordkorea med en stabil økonomi og et genoplivet militær.Nogle eksperter har hævdet, at engagementspolitikken og nogle af de økonomiske fordele, den har givet Norden, allerede har hjulpet den nordkoreanske økonomi med at nå bunden og gjort det muligt for Pyongyang at afholde sin største række militære øvelser i årevis.

Som en generel regel skulle De Forenede Stater, Republikken Korea og Japan være villige til at fortsætte med at yde kortsigtet bistand, der er designet til at forhindre ustabilitet eller sammenbrud i Norden – såsom fødevarehjælp – uden tilknytning. Dette udelukker ikke også brug af hjælp til at sikre fremskridt i sikkerhedsspørgsmål, herunder større flerårig fødevarehjælp eller landbrugsudviklingspakker. Midler til omfattende rehabilitering af Nords industrielle infrastruktur bør kun tilvejebringes til gengæld for håndgribelige reduktioner i den militære trussel.

Støtte Syd-Nord-forsoning

Da den økonomiske del af tilnærmelse bliver stadig vigtigere, den nye administration skal søge penge fra kongressen til at oprette en Korea-forsoningsfond. Fonden vil blive brugt til humanitære programmer såsom fødevarehjælp og landbrugsudvikling, fremme økonomisk samarbejde gennem f.eks. Forbedring af industriel infrastruktur og reduktion af kooperativ trussel, hvis der gøres fremskridt med militære tillidsskabende foranstaltninger eller konventionel våbenkontrol. Midler kunne leveres bilateralt eller kanaliseres gennem sydkoreanske, ikke-statslige eller internationale organisationer.

Støtte til forsoning kan kræve, at De Forenede Stater hjælper med at indgå nye fredsordninger. Den nuværende ordning består af våbenstilstandsaftalen fra 1953 og ledsagende kommissioner – Militærvåbenstilstandskommissionen og Neutral Nations Supervisory Commission – som overvåger våbenstilstanden. Hvis tilnærmelsen får fart, vil symbolikken ved at erstatte et arrangement, der dateres tilbage til Koreakrigen, blive uimodståelig. Offentligt bør De Forenede Stater være parat til at støtte enhver ny ordning, men privat bør de rådgive forsigtighed for at undgå at øge urealistiske offentlige forventninger til forsoning, før der gøres konkrete fremskridt med at håndtere den nordkoreanske trussel.

Løs missilproblemet

De Forenede Stater og Nordkorea ser ud til at have drøftet en omfattende aftale, der i det væsentlige vil rulle alle sine programmer tilbage fra det mellemstore Nodong-missil til det langtrækkende Taepodong-missil. Aftalen ville stoppe eksport, test og måske endda udvikling og implementering af sådanne missiler. Det kan også kræve ødelæggelse af mobile missilopgørelser, “genindlæsningerne” til sine mobile løfteraketter. Der er stadig vanskelige tekniske detaljer. Bekræftelse af vidtrækkende grænser for mobile missiler, for eksempel, vil kræve påtrængende foranstaltninger på stedet. Amerikanske og sovjetiske atomvåbenkontrolaftaler at begrænse mobile missiler kunne give nyttige vejledninger til sådanne foranstaltninger. Men de kan vise sig at være uacceptable for Nordkorea på dette tidspunkt. Den nye administration bør være parat til at overveje mindre vidtrækkende, men stadig betydningsfulde aftaler såsom et permanent flyprøveforbud kombineret med et forbud mod eksport af missiler og relaterede teknologier. Sådanne begrænsninger kan være et første skridt mod en omfattende aftale.

Genoplive den nukleare aftalte ramme

Aftalen lider under et reaktorprojekt, der er bagefter, en forsinkelse i den planlagte certificering fra Det Internationale Atomenergiagentur for, at Nordkorea er atomfrit (da certificering er knyttet til reaktorprojektet), og betydelige finansieringsmangler i aftalens anden nøglekomponent, leverancer af tung brændselsolie til nord. Den nye administration bør undersøge genoplivning af aftalen ved at tilbyde nordlige konventionelle energikilder snarere end atomkraftværkerne. Denne tilgang ville mere realistisk tage hensyn til Nords voksende behov for klare energikilder og kunne derfor vise sig attraktiv for Pyongyang. Afbalanceret mod disse overvejelser ville være de amerikanske allieredes ønsker, der betaler for reaktorerne, de sunkne omkostninger ved det nuværende reaktorprogram, der beløber sig til millioner af dollars, og usikkerheden ved at starte en ny vej. Et alternativ, der bør overvejes seriøst, er at nå til enighed med Norden om at levere elektricitet fra sydkoreanske anlæg til gengæld for, at Pyongyang accepterer at sende sine lagrede brugte nukleare brændstofstænger – som indeholder bomberfremstillingsmateriale – tidligere end specificeret i 1994-aftalt Ramme.

Foreslå konventionel våbenkontrol inklusive kraftreduktioner

Den nye administration bør arbejde tæt sammen med Sydkorea for at hjælpe med at udarbejde seriøse konventionelle våbenkontrolforslag. Disse skal køre farveskalaen fra tillidsskabende foranstaltninger til at tvinge forslag til reduktion.

Ensidige reduktioner i mindre skala er heller ikke udelukket.De Forenede Stater var involveret i sådanne reduktioner i begyndelsen af 1990’erne, men de blev standset på grund af bekymring over Nords atomkraftprogram. Måske kunne et nyt program begynde i sammenhæng med en fortsat optøning på halvøen eller yderligere forsikringer om, at Norden fuldstændigt har forladt sine masseødelæggelsesvåben. Naturligvis ville reduktioner, enten forhandlede eller ensidige, skulle baseres på nøje undersøgelse af fremtidige krav for at afskrække et nordkoreansk angreb samt omhyggelig læsning af både regionale og indenlandske politiske publikum. Men De Forenede Stater og Republikken Korea bør heller ikke miste den politiske nytteværdi af sådanne reduktioner af deres positive indflydelse på indenrigspolitisk debat i begge lande om fremtiden for amerikanske troppeniveauer.

Fremme politikudformning og -implementering

Hjemme bør den nye administration hurtigt udpege en særlig repræsentant for den koreanske fredsproces. En vigtig lære af Clinton-administrationen er, at det regelmæssige bureaukrati ikke har været i stand til at håndtere en situation med dynamisk forandring i Nordøstasien. Den særlige repræsentant skal have nok statur og erfaring til at samle embedsmænd på højt niveau til at skabe en sammenhængende tilgang med dobbeltpartistøtte.

Den nye regering bør også oprette en “kongresobservatørgruppe” bestående af centrale republikanske og demokratiske medlemmer fra komiteer relateret til militæret, udenrigsforhold og efterretningstjeneste. Medlemmer og personale vil være bekendt med regelmæssige, detaljerede briefinger fra den udøvende magt, har hyppige kontakter med vigtige beslutningstagere i regionen, herunder Nordkorea, og kan endda deltage i vigtige USA diplomatiske møder med disse lande. Derudover blev den trilaterale koordinationsgruppe (TCOG) – oprettet ved 1999-gennemgangen af USA’s politik over for Nordkorea foretaget af tidligere forsvarsminister William Perry og bestående af seniorbureaukrater fra USA, Sydkorea og Japan —Bør styrkes af flere trilaterale udenrigsministermøder.

En yderligere bredere kreds af ulemper ultation, måske modelleret efter den uformelle “kontaktgruppe”, der blev brugt på Balkan, kan omfatte Rusland og Kina. Endelig vil multilateral bistand til Nordkorea kræve multilateral koordinering. Mens nogle eksperter har foreslået en model baseret på KEDO, som blev oprettet for at implementere 1994-godkendte rammer, kan anvendelse af eksisterende institutioner vise sig lige eller endnu mere effektiv. For eksempel kunne den asiatiske udviklingsbank administrere sådanne midler under særlige konti oprettet for Nordkorea.

Forsigtig optimisme

Prognosen for yderligere forbedring af forbindelserne mellem USA og Nordkorea ser ud til at være forsigtig optimisme. Præsident Bush får en hidtil uset mulighed for at forme halvøens fremtid samt Nordøstasien, skønt der sandsynligvis vil være nogle forhindringer i vente. For eksempel kan forsoning mellem Syd og Nord støde på nogle forhindringer, men der bør være et to-årigt vindue af muligheder inden det sydkoreanske valg og Kim Jong Ils 60-årsdag, hvor begge er forpligtet til at komme videre. Konkurrence fra andre lande, der tilbyder Nordkorea, kan udgøre en ny udfordring for De Forenede Stater, men det vil blive tempereret af politiske og økonomiske realiteter samt fælles støtte til forsoning.

Endelig er Japan fortsat en kritisk wildcard i betragtning af dets potentielle økonomiske bidrag til engagement, men det vil i høj grad afhænge af at overvinde indenlandske politiske begrænsninger. Dens manglende evne til at overvinde disse begrænsninger kan resultere i spændinger med De Forenede Stater og Republikken Korea, hvis egen praksis med engagement kan give mere positive resultater. Hvis en ny administration både kan klare og drage fordel af denne udvikling, vil den sikre amerikanske interesser på halvøen i mange år fremover.