Corea del Norte ha sido el símbolo de los estados rebeldes durante más de cinco décadas. Ha llevado a cabo un programa de armas nucleares, ha construido y exportado misiles balísticos, ha patrocinado actos terroristas, ha participado supuestamente en el tráfico de drogas y la falsificación, y ha representado una amenaza continua para los aliados e intereses de Estados Unidos, lo que ha provocado el estacionamiento de fuerzas estadounidenses en Corea del Sur y Japón. . Pero también ha sido objeto de un experimento de políticas. Tanto las administraciones republicana como la demócrata han intentado involucrar a Pyongyang para mejorar las relaciones y poner fin a su comportamiento objetable. Esa política, aunque políticamente controvertida, particularmente durante la administración Clinton, probablemente llegó para quedarse, no solo porque su atracción ha sido convincente para una muestra representativa de demócratas y republicanos, sino también porque las tendencias políticas en el noreste de Asia, en particular la actual acercamiento entre Corea del Norte y Corea del Sur, solo refuerza la lógica del compromiso. La pregunta clave para la nueva administración es cómo debería dar forma a su política diplomática hacia Corea del Norte para promover los intereses de Estados Unidos en una región que posiblemente esté pasando de la confrontación de la guerra fría de las últimas cinco décadas a un estado desconocido.

RESUMEN DE POLÍTICA # 74

El registro histórico

Se ha puesto de moda asociar el compromiso de Corea del Norte con la administración Clinton. Pero, de hecho, sus raíces históricas se remontan a 1988 y a la «modesta iniciativa» del presidente Reagan, que permitió visitas no gubernamentales no oficiales de norcoreanos a los Estados Unidos, suavizando las estrictas regulaciones financieras que impedían los viajes a Corea del Norte de ciudadanos estadounidenses. , permiso para la exportación comercial limitada de bienes humanitarios de EE. UU. a Pyongyang, y permiso para que los diplomáticos de EE. UU. entablen discusiones sustantivas con norcoreanos en entornos neutrales. Dejando de lado el debate sobre la política de la Administración Clinton hacia el Norte, la política de participación de EE. UU. debe evaluarse en el contexto de cuatro objetivos clave:

• Mejorar la estabilidad regional. La perspectiva de una Corea del Norte potencialmente inestable, armada con un gran arsenal de armas nucleares y una fuerza creciente de misiles de largo alcance, ha sido anticuada y con suerte evitado. Además, al ganar tiempo y ayudar a controlar las tensiones, la política de EE. UU. ha servido como un puente desde tiempos difíciles hasta la actualidad Ambiente más prometedor.
• Frustra la proliferación de armas. Una Corea del Norte nuclear habría amenazado al régimen internacional de no proliferación, provocado presiones en la República de Corea (ROK) y quizás Japón para desarrollar armas nucleares, y posiblemente vendido material o tecnología de armas nucleares en el extranjero. Todos esos resultados se han evitado hasta ahora. En cuanto a los misiles, los esfuerzos de Estados Unidos aseguraron el anuncio de Corea del Norte de una moratoria de pruebas de largo alcance en el otoño de 1999, aunque todavía no se ha llegado a un acuerdo que frene las exportaciones del Norte o sus propios despliegues autóctonos.
• Fomentar el Sur-Norte diálogo. La política de Estados Unidos ha tenido resultados mixtos, no solo por sus propios esfuerzos, sino también por la política interna e intercoreana. La inconsistencia del presidente Kim Young Sam, producto de su propio estilo de formulación de políticas y presiones políticas internas, tuvo mucho que ver con su falta de éxito con Pyongyang. La búsqueda constante del presidente Kim Dae Jung de mejorar las relaciones, a pesar de varias presiones políticas internas, ha sido un factor importante que ha llevado al incipiente acercamiento entre los dos.
• Mantener una estrecha cooperación entre Estados Unidos y la República de Corea. Las diferencias periódicas entre Estados Unidos y la República de Corea sobre la política hacia el Norte no han socavado la relación bilateral general. Resolver estas diferencias mediante consultas es lo que cuenta y, en ese sentido, Estados Unidos lo ha hecho bien.

Perspectivas para la política estadounidense

Quizás la pregunta clave para el Estados Unidos es si los recientes movimientos del Norte para mejorar las relaciones con Seúl y Washington son tácticos y, por lo tanto, están diseñados para obtener ganancias a corto plazo, o si representan un cambio estratégico real en la política de Pyongyang. Los movimientos diplomáticos de Kim Jong Il han sido impresionantes: una moratoria en las pruebas de misiles de largo alcance, dos visitas a China, la primera cumbre Sur-Norte de la historia, una visita de su enviada especial a Washington y de la Secretaria de Estado Madeleine Albright a Pyongyang, y normalización de las relaciones con un número creciente de países, en particular entre las naciones industrializadas occidentales. Sus motivaciones son claras —salvar su economía y legitimar su gobierno— y la dirección de su política puede no ser sorprendente, dados sus pronunciamientos públicos desde 1997 sobre la necesidad de involucrar al mundo exterior.Pero aún persisten las dudas, en gran parte porque el compromiso político y económico está superando el progreso en el tratamiento de las amenazas reales a la seguridad planteadas por el Norte. Los escépticos señalan los ejercicios militares norcoreanos de este año, que han sido los más grandes en años, y la continua amenaza que representan las grandes fuerzas convencionales de Pyongyang estacionadas cerca de la zona desmilitarizada. Pero para mantener el equilibrio, los escépticos también deberían observar las señales recientes durante las conversaciones de Kim con Albright de que Corea del Norte está dispuesto a seguir avanzando en la limitación de su programa de misiles balísticos, así como a mantener conversaciones con Seúl y Washington sobre la reorientación de su política exterior y de seguridad lejos de hostilidad de la guerra fría.

Es prudente ser cauteloso dado el historial del Norte y el tira y afloja entre pragmáticos e ideólogos en Pyongyang durante la última década o más. Es probable que existan escépticos dentro del liderazgo del Norte y las fisuras podrían crecer si prosigue el acercamiento. Si eso sucede, es posible que a Kim le resulte más difícil seguir adelante. Alternativamente, el compromiso puede no estar a la altura de las expectativas y dar lugar a algunos recortes, o la centralidad del presidente Kim en el proceso de políticas podría resultar un problema. Una de las motivaciones de la política de participación de Kim es reforzar su posición en el período previo a su 60 cumpleaños, un evento importante en las sociedades asiáticas, para facilitar el comienzo de una transición a uno de sus hijos. Kim ha tenido problemas de salud en el pasado y, según informes de inteligencia de Corea del Sur, casi muere por una caída de un caballo a principios de la década de 1990. Si desapareciera de la escena antes de que la transición cobre impulso, todas las apuestas podrían estar canceladas.

Pero también se necesitan dos, y en este caso tres, para bailar el tango. El presidente Kim Dae Jung ha sido constante en su búsqueda de la reconciliación. Si bien eso continuará, existe cierto consenso en que, aparte de la primera cumbre Norte-Sur, su enfoque ha arrojado pocos avances significativos. El apoyo interno a su política siempre ha sido amplio pero no profundo, situación que se mantiene incluso después de la cumbre de junio de 2000. Una pequeña minoría de surcoreanos apoya firmemente al presidente Kim y una minoría igual se opone inequívocamente a la política del sol. Las opiniones de la gran mayoría se encuentran en algún punto intermedio. Aparte de las presiones para demostrar un progreso continuo, la fuerza política de Kim, y su capacidad para lograr el compromiso, pueden verse amenazadas por fallas en la gobernanza nacional, incluida una crisis económica y acusaciones de corrupción en su administración. El atolladero interno podría volverse más difícil a medida que se acerquen las elecciones presidenciales de 2002, y de ninguna manera es seguro que la próxima administración surcoreana, particularmente una liderada por el actual opositor Partido Gran Nacional, siga el enfoque del presidente Kim a menos que se logren resultados dramáticos antes. entonces.

En cuanto a Estados Unidos, es probable que la nueva administración Bush continúe involucrando al Norte, pero la pregunta sigue siendo si su enfoque será más duro que el de la administración Clinton. Heredará una cálida relación entre Estados Unidos y Corea del Norte, resultado de la visita del vice mariscal Cho Myong Rok a Washington y de la visita del secretario Albright a Pyongyang a fines del año pasado. Si bien ambas visitas ofrecieron la posibilidad de un progreso real en cuestiones específicas, incluida la limitación del programa de misiles del Norte, el diálogo se estancó cuando la administración se empantanó en el debate sobre si el presidente Clinton debería visitar Pyongyang y terminó cuando decidió no ir. / p>

Los moderados en el campo de Bush han apoyado en general el compromiso y el presidente Kim apoyará ese punto de vista. Pero la nueva administración puede tardar algún tiempo en ponerse de pie sobre un tema tan controvertido, principalmente porque varios funcionarios de la administración tienen opiniones decididamente conservadoras sobre Corea del Norte. Cualquiera que sea el resultado de esta revisión, es probable que la nueva administración haga algunos cambios en los términos del compromiso, pero no busque un enfoque completamente diferente. El mejor resultado será un cuidadoso equilibrio del cambio y la continuidad en el enfoque estadounidense hacia el Norte, así como una estrecha coordinación con Corea del Sur para reforzar los esfuerzos de los demás. Los peligros que debe evitar la administración incluyen: 1) una serie de cambios tácticos en la política estadounidense que dan la impresión general de un cambio en la dirección estratégica, de que Estados Unidos se está alejando del compromiso; 2) fricciones con Corea del Sur como resultado de los esfuerzos de Estados Unidos para endurecer la política de sol del presidente Kim haciéndola más condicional, y; 3) El aliento de Estados Unidos a Corea del Sur para que tome la iniciativa en la participación del Norte, pero luego lo refrena si surgen desacuerdos sobre sus esfuerzos.

Si la administración Bush continúa por el camino del compromiso, probablemente tendrá Es más fácil construir un consenso interno para su enfoque que su predecesor.Sin embargo, si su política de participación produce resultados también afectará si dicho consenso puede mantenerse. Mantener un fuerte consenso interno también podría ser útil para la administración para hacer frente a las presiones políticas sobre otros temas, en particular sobre la reducción del número de tropas estadounidenses en la península de Corea, que pueden volverse más importantes si el acercamiento gana fuerza. El presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, Jesse Helms (RN.C.) ya ha sugerido esa posibilidad si la reconciliación continúa.

La conducta de la diplomacia estadounidense puede verse complicada por la competencia de otras potencias, aunque esa competencia probablemente será limitada por realidades políticas y económicas. Beijing puede ser una fuente de ayuda lista, pero Pyongyang seguirá sospechando de sus motivos. China ha estado dispuesta a cooperar con Washington para tratar de aliviar las tensiones en la península, aunque Pekín todavía tiene que considerar seriamente el papel futuro de Estados Unidos en la península. La relación de Moscú con Pyongyang ha mejorado el año pasado. Si bien Rusia puede ofrecer alguna ayuda tangible para la infraestructura industrial de Corea del Norte, con sus raíces soviéticas, esa ayuda estará limitada por las dificultades económicas de Rusia. Aunque el papel de la Unión Europea ha aumentado gracias a su membresía en la Junta Ejecutiva de la Organización de Desarrollo Energético de la Península de Corea (KEDO) y a una asistencia humanitaria sustancial, sus intereses políticos seguirán siendo limitados. Japón tiene los medios y el interés para desempeñar un papel influyente, pero está obstaculizado por la difícil política interna de compromiso y estará políticamente limitado durante muchos años por su anterior ocupación de Corea en el pasado. Por último, la competencia entre varios países puede no solo estar limitada por las realidades políticas y económicas, sino también por el apoyo compartido a la reconciliación. Tal apoyo podría flaquear si la reconciliación parece encaminarse hacia la reunificación, en gran parte porque cada país puede tener diferentes puntos de vista sobre la conveniencia de una Corea unificada, pero esa es probablemente una perspectiva lejana. En resumen, la especulación sobre la competencia puede ser exagerada, pero una mayor participación de otros países requerirá un rol administrativo ampliado para Washington y presión para que la administración cree un «concierto de poderes» mientras se enfrenta a cualquier rivalidad.

Agenda de políticas para el futuro

Los objetivos para una nueva administración permanecen sin cambios: estabilidad, no proliferación, reconciliación y una alianza fuerte entre Estados Unidos y la República de Corea. El control de las armas de destrucción masiva y los misiles balísticos de Corea del Norte ha sido y seguirá siendo continúan siendo una prioridad crítica de Estados Unidos, pero eso no excluye un esfuerzo mucho más activo para abordar lo que probablemente sea una amenaza más crítica: las fuerzas militares convencionales desplegadas hacia adelante del Norte. La administración Bush debe avanzar en ambos frentes, reconociendo que en el corto plazo, el progreso puede ser más probable en el control de misiles balísticos y armas nucleares, aunque sólo sea porque las fuerzas convencionales siguen siendo la base de la seguridad del Norte. y postura.

Al buscar el compromiso, los legisladores de EE. UU. deben tener en cuenta una serie de pautas. En primer lugar, hacer frente a las circunstancias cambiantes en la península requerirá la configuración de un mecanismo de formulación de políticas eficaz dentro del poder ejecutivo, con el Congreso y con nuestros aliados. En segundo lugar, los legisladores pueden participar en debates interminables sobre las intenciones de Pyongyang, pero las constantes investigaciones diplomáticas siguen siendo la mejor manera de descubrir sus verdaderos motivos. En tercer lugar, Estados Unidos debe mantener enfocadas sus prioridades. Su principal objetivo no es transformar la sociedad norcoreana sino limitar y disminuir la amenaza a la seguridad. Cambiar a Corea del Norte puede ser un subproducto de ese esfuerzo. Tratar de hacer ambas cosas puede ser una receta para el fracaso. Cuarto, Estados Unidos debe ser visto por todos, pero particularmente por Seúl, como un apoyo activo al proceso de paz coreano. Será fundamental una estrecha coordinación de las políticas para evitar socavar el diálogo Sur-Norte. En quinto lugar, Washington debe estar preparado para los topes de velocidad, en particular las provocaciones inesperadas del Norte que podrían socavar el compromiso. Por lo tanto, será fundamental mantener una perspectiva a largo plazo. Finalmente, Estados Unidos tendrá que trabajar con otros para generar apoyo internacional y mantener un equilibrio de poder en la península. Con estas pautas en mente, una nueva administración debe considerar los siguientes pasos específicos:

Integrar iniciativas políticas, económicas y de seguridad

Avanzar en el compromiso político y económico más rápidamente que avanzar en disminuir la amenaza a la seguridad podría crear el peor de todos los mundos: una Corea del Norte políticamente no reconstruida con una economía estable y un ejército revitalizado.Algunos expertos han argumentado que la política de participación, y algunos de los beneficios económicos que ha proporcionado al Norte, ya ha ayudado a la economía norcoreana a tocar fondo y le ha permitido a Pyongyang realizar su mayor serie de ejercicios militares en años.

Como regla general, Estados Unidos, la República de Corea y Japón deberían estar dispuestos a continuar brindando ayuda a corto plazo diseñada para prevenir la inestabilidad o el colapso en el Norte, como la asistencia alimentaria, sin condiciones. Eso no excluye el uso también de la asistencia para asegurar el progreso en cuestiones de seguridad, incluida la asistencia alimentaria multianual o los paquetes de desarrollo agrícola más amplios. Los fondos para la rehabilitación a gran escala de la infraestructura industrial del Norte deben proporcionarse solo a cambio de reducciones tangibles en la amenaza militar.

Apoyar la reconciliación Sur-Norte

Dado que el componente económico de El acercamiento será cada vez más importante, la nueva administración debe buscar dinero del Congreso para establecer un Fondo de Reconciliación de Corea. El fondo se utilizaría para programas humanitarios como la asistencia alimentaria y el desarrollo agrícola, fomentando la cooperación económica mediante, por ejemplo, la mejora de la infraestructura industrial y la reducción de amenazas cooperativas si se avanza en las medidas militares de fomento de la confianza o el control de armas convencionales. Los fondos podrían proporcionarse bilateralmente o canalizarse a través de organizaciones surcoreanas, no gubernamentales o internacionales.

El apoyo a la reconciliación puede requerir que Estados Unidos ayude a facilitar la conclusión de nuevos acuerdos de paz. El arreglo actual consiste en el acuerdo de armisticio de 1953 y las comisiones que lo acompañan, la Comisión de Armisticio Militar y la Comisión de Supervisión de Naciones Neutrales, que supervisan el armisticio. Si el acercamiento gana impulso, el simbolismo de reemplazar un arreglo que se remonta a la Guerra de Corea se volverá irresistible. Públicamente, Estados Unidos debería estar preparado para apoyar cualquier nuevo acuerdo pero, en privado, debería aconsejar cautela para evitar generar expectativas públicas poco realistas sobre la reconciliación antes de que se logren avances tangibles en el tratamiento de la amenaza de Corea del Norte.

Resolver El problema de los misiles

Los Estados Unidos y Corea del Norte parecen haber estado discutiendo un acuerdo global que esencialmente revertiría todos sus programas desde el misil Nodong de medio alcance hasta el misil Taepodong de largo alcance. El acuerdo pondría fin a las exportaciones, las pruebas y quizás incluso el desarrollo y despliegue de tales misiles. También puede requerir la destrucción de los inventarios de misiles móviles, las «recargas» de sus lanzadores móviles. Aún quedan detalles técnicos difíciles. Verificar límites de gran alcance a los misiles móviles, por ejemplo, requeriría medidas intrusivas in situ. Acuerdos de control de armas nucleares entre Estados Unidos y la Unión Soviética que limitar los misiles móviles podría proporcionar guías útiles para tales medidas. Pero pueden resultar inaceptables para Corea del Norte en este momento. La nueva administración debería estar preparada para considerar acuerdos de menor alcance, pero aún significativos, como una prohibición permanente combinada de pruebas de vuelo con la prohibición de las exportaciones de misiles y tecnologías relacionadas. Tales límites podrían ser un primer paso hacia un acuerdo integral.

Revitalizar el marco acordado nuclear

El acuerdo sufre de un proyecto de reactor que está retrasado, un retraso en la certificación prevista por la Agencia Internacional de Energía Atómica de que Corea del Norte es libre de armas nucleares (ya que la certificación está vinculada al proyecto del reactor), y importantes déficits de financiación en el otro componente clave del acuerdo, las entregas de fuelóleo pesado al Norte. La nueva administración debería explorar la revitalización del acuerdo ofreciendo al Norte fuentes de energía convencionales en lugar de las centrales nucleares. Este enfoque tendría en cuenta de manera más realista la creciente necesidad del Norte de contar con fuentes de energía listas y, por lo tanto, podría resultar atractivo para Pyongyang. En contraposición a estas consideraciones, estarían los deseos de los aliados de Estados Unidos que están pagando por los reactores, los costos irrecuperables del actual programa de reactores, que ascienden a millones de dólares, y las incertidumbres de emprender un nuevo camino. Una alternativa que debería considerarse seriamente es llegar a un acuerdo con Corea del Norte para proporcionar electricidad de las plantas de Corea del Sur a cambio de que Pyongyang acepte enviar sus barras de combustible nuclear gastado almacenadas, que contienen material para fabricar bombas, antes de lo especificado en el Acuerdo de 1994. Marco.

Proponer control de armas convencionales que incluya reducciones de fuerza

La nueva administración debe trabajar en estrecha colaboración con Corea del Sur para ayudar a elaborar propuestas serias de control de armas convencionales. Éstos deberían abarcar desde medidas de fomento de la confianza hasta propuestas de reducción de la fuerza.

Las reducciones unilaterales a pequeña escala tampoco están descartadas.Estados Unidos estaba comprometido con tales reducciones a principios de la década de 1990, pero se detuvieron debido a las preocupaciones sobre el programa nuclear del Norte. Quizás podría comenzar un nuevo programa en el contexto de un continuo deshielo en la península o más garantías de que el Norte ha abandonado por completo sus armas de destrucción masiva. Por supuesto, las reducciones, ya sea negociadas o unilaterales, tendrían que basarse en un examen detenido de los requisitos futuros para disuadir un ataque de Corea del Norte, así como en una lectura cuidadosa de las audiencias políticas tanto regionales como nacionales. Pero los Estados Unidos y la República de Corea tampoco deberían perder de vista la utilidad política de tales reducciones para influir positivamente en el debate político interno en ambos países sobre el futuro de los niveles de tropas estadounidenses.

Facilitar la formulación e implementación de políticas

En casa, la nueva administración debería nombrar rápidamente a un representante especial para el proceso de paz de Corea. Una lección importante de la administración Clinton es que la burocracia regular no ha podido manejar una situación de cambio dinámico en el noreste de Asia. El representante especial debe tener suficiente estatura y experiencia para reunir a funcionarios de alto nivel a fin de crear un enfoque coherente con apoyo bipartidista.

La nueva administración también debe establecer un «grupo de observadores del Congreso» compuesto por republicanos y demócratas clave miembros de comités relacionados con el ejército, relaciones exteriores e inteligencia. Los miembros y el personal estarían al tanto de reuniones informativas detalladas y periódicas por parte del poder ejecutivo, tendrían contactos frecuentes con tomadores de decisiones clave en la región, incluida Corea del Norte, e incluso podrían asistir reuniones diplomáticas con esos países. Además, el Grupo de Coordinación Trilateral (TCOG), establecido por la revisión de 1999 de la política de EE. UU. hacia Corea del Norte realizada por el exsecretario de Defensa William Perry y que consta de burócratas de alto nivel de los Estados Unidos, Corea del Sur y Japón —Debería fortalecerse con más reuniones trilaterales de ministros de relaciones exteriores.

Un círculo más amplio de contras La consulta, tal vez siguiendo el modelo del «grupo de contacto» informal utilizado en los Balcanes, podría incluir a Rusia y China. Finalmente, la asistencia multilateral para Corea del Norte requerirá una coordinación multilateral. Si bien algunos expertos han sugerido un modelo basado en KEDO, que se estableció para implementar el Marco Acordado de 1994, el uso de las instituciones existentes podría resultar igual o incluso más efectivo. Por ejemplo, el Banco Asiático de Desarrollo podría administrar tales fondos bajo cuentas especiales establecidas para Corea del Norte.

Optimismo cauteloso

El pronóstico para una mayor mejora en las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte parece ser cauto optimismo. Al presidente Bush se le presentará una oportunidad sin precedentes para moldear el futuro de la península y del noreste de Asia, aunque es probable que haya algunos obstáculos por delante. Por ejemplo, la reconciliación Sur-Norte puede encontrar algunos obstáculos, pero debería haber una ventana de oportunidad de dos años antes de las elecciones de Corea del Sur y el 60º cumpleaños de Kim Jong Il, durante el cual ambos se comprometen a seguir adelante. La competencia de otros países que se ofrecen para ayudar a Corea del Norte podría presentar un nuevo desafío para Estados Unidos, pero eso se verá atenuado por las realidades políticas y económicas, así como por el apoyo compartido a la reconciliación.

Por último, Japón sigue siendo un comodín, dada su potencial contribución financiera al compromiso, pero que dependerá en gran medida de superar las limitaciones políticas internas. Su incapacidad para superar estas limitaciones puede generar tensiones con los Estados Unidos y la República de Corea, cuya propia práctica de participación podría producir resultados más positivos. Si una nueva administración puede hacer frente a estos desarrollos y aprovecharlos, garantizará los intereses estadounidenses en la península durante muchos años.