1.2 Cambio climático, el Protocolo de Kioto y más allá

Si bien la primera conjetura científica de un efecto invernadero mejorado resultante de las actividades humanas ya se formuló al final del siglo XIX, no fue hasta fines del siglo XX que el cambio climático pasó a la agenda política internacional (por ejemplo, Bolin, 1993; Jäger & O’Riordan, 1996). Alarmados por la evidencia del calentamiento global proporcionada por los científicos desde la década de 1960, los gobiernos pidieron investigaciones adicionales a principios de la década de 1980, que eventualmente condujeron al establecimiento del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) en el contexto de las Naciones Unidas (ONU ) en 1988.

Cuando los académicos del IPCC reconfirmaron la amenaza del cambio climático inducido por el hombre, por ejemplo causado por la quema de combustibles fósiles en la industria y el sector del transporte, los gobiernos iniciaron negociaciones para construir un acuerdo internacional sobre cambio climático a principios de los noventa. Esto dio lugar a la adopción de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (FCCC) en 1992 con el objetivo de que los países industrializados (como se explicó en las negociaciones posteriores) logren una estabilización de sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), como el dióxido de carbono (CO2). ), metano (CH4) y óxido nitroso (N2O), a los niveles de 1990 para el año 2000. Los países en desarrollo quedaron exentos de los objetivos de emisión, reconociendo que la mayor parte de las emisiones de GEI mundiales históricas y actuales se ha originado en los países desarrollados y que los países en desarrollo necesitan lograr un crecimiento económico sostenido y erradicar la pobreza.

Cuando los informes del IPCC indicaron que el objetivo de estabilización no sería suficiente para prevenir una peligrosa interferencia antropogénica con el sistema climático, las Partes (gobiernos) del La FCCC decidió formular compromisos de reducción de emisiones para los países desarrollados en forma de protocolo legal, a pesar de los problemas que ya tenían para estabilizar izar sus emisiones (p. ej. Oberthür & Ott, 1999). Este protocolo de la FCCC se acordó en 1997 en Kioto (Japón), que, por lo tanto, se ha denominado Protocolo de Kioto. Si se ratifica este Protocolo, los países industrializados deberán reducir individual o conjuntamente su nivel general de emisiones de GEI en al menos un 5% por debajo de los niveles de 1990 en el período de compromiso 2008-2012 (artículo 3.1).

Para alcanzar este objetivo nivel, estas denominadas Partes del Anexo B (o: Partes del Anexo I de la FCCC) han adoptado Compromisos de Limitación o Reducción de Emisiones Cuantificados (QELRC) diferenciados, como una reducción del 8% para la Unión Europea (UE), una reducción del 6% para Canadá y Japón y estabilización para la Federación de Rusia. Estados Unidos (EE.UU.), que es el mayor emisor de CO2 del mundo (IEA, 1999), se comprometió a un objetivo de reducción del 7%, pero en marzo de 2001 los estadounidenses se retiraron del Protocolo. Estados Unidos no solo criticó el hecho de que los países en desarrollo todavía estén exentos del techo de emisión. incluyendo a China como el segundo mayor emisor de CO2 del mundo (IEA, 1999), pero también afirmaron que el objetivo de Kioto dañaría la economía estadounidense (Bush, 2001). Los que se oponían a esta postura, tanto dentro como fuera de Estados Unidos, argumentaron que existían y aún existen sólidas razones de justicia para eximir (temporalmente) a los países en desarrollo de los límites máximos de emisión, principalmente basados en argumentos de responsabilidad histórica y erradicación de la pobreza, y que la meta de Kioto le cuesta a los EE. UU. no más de, digamos, el 0.1–2% de su crecimiento del PIB (por ejemplo, Banuri et al., 2001: 57).

Un país industrializado puede comprar Unidades de Monto Asignado ( UCA) sobre la base de IET y / o Unidades de Reducción de Emisiones (URE) sobre la base de JI de otro país del Anexo B, por ejemplo en Europa Central o Oriental, donde los costos marginales de reducción son relativamente bajos. También puede adquirir Reducciones Certificadas de Emisiones (CER) de países en desarrollo basándose en proyectos MDL. El Protocolo de Kyoto (artículos 6.1 (d), 12.3 (b) y 17) requiere que el uso de estos instrumentos flexibles sea «complementario» a la acción interna: cada Parte del anexo B debe proporcionar información sobre cómo su acción interna es un elemento significativo de los esfuerzos para cumplir con sus objetivos de emisiones.

Existen varias diferencias institucionales entre los Mecanismos de Kioto. LET utiliza un enfoque de arriba hacia abajo al calcular las reducciones de emisiones sobre la base de los compromisos nacionales. El texto legal del Artículo 17 indica que los gobiernos del Anexo B podrían intercambiar parte de sus montos asignados. Un gobierno soberano podría decidir dividir sus montos asignados mediante la asignación de permisos a entidades privadas (como empresas o sectores) que les permitan intercambiar emisiones a nivel nacional. Sin embargo, todavía tiene que decidir en qué condiciones las empresas pueden comerciar directamente entre sí a nivel internacional. La JI y el MDL se diferencian de la IET porque son instrumentos flexibles basados en proyectos en los que un inversor Obtiene créditos por las reducciones de emisiones logradas en el anfitrión. En principio, las reducciones de emisiones en tales proyectos no se miden de arriba hacia abajo desde el compromiso nacional, sino de abajo hacia arriba desde una línea de base que estima las emisiones futuras en la ubicación del proyecto si el proyecto no se hubiera llevado a cabo.

Aunque ambos se basan en proyectos, JI y el MDL también difieren entre sí. Un país anfitrión de IC tiene una meta de emisiones en contraste con un país anfitrión del MDL. Además, los créditos que se devengan de proyectos del MDL entre 2000 y 2008 pueden depositarse para utilizarlos durante el período de compromiso (artículo 12.10), lo que no es posible con la aplicación conjunta. Sin embargo, los proyectos de ordenación forestal (que dan lugar a unidades de remoción (UDA)) que tienen como objetivo proteger los bosques existentes en lugar de (re) plantar árboles pueden aplicarse hasta cierto punto en virtud del Artículo 6 de la IC, pero no son elegibles como proyectos MDL. Además, los proyectos de forestación y reforestación pueden utilizarse plenamente para el cumplimiento en el marco de la aplicación conjunta, pero solo de forma limitada en el marco del MDL. Además, los requisitos institucionales bajo el MDL en términos de apoyo al desarrollo sostenible en los países anfitriones (y el requisito de una Junta Ejecutiva supervisora) son más fuertes que bajo la aplicación conjunta.

Junto a los Mecanismos de Kioto, el Protocolo de Kioto también contiene algunas disposiciones adicionales de flexibilidad, en particular el establecimiento de un período de compromiso de varios años para seis GEI (artículo 3.1), la posibilidad de operaciones bancarias (artículo 3.13) y la opción de burbuja (artículo 4).

Primero , en lugar de un año de compromiso, el Protocolo de Kioto establece un período de compromiso flexible en el que el objetivo de una Parte del anexo B debe alcanzarse calculando sus emisiones medias durante 5 años entre 2008 y 2012 (artículo 3.1). El Protocolo de Kioto utiliza una «canasta» de seis GEI (enumerados en el Anexo A), que no solo incluye al CO2 como el principal GEI, sino que también permite reducciones de otros GEI, como el CH4, que se traducen todos en equivalentes de CO2 para producir una sola cifra.

En segundo lugar, los países industrializados tienen la posibilidad de depositar partes no utilizadas de sus cantidades atribuidas (artículo 3.13). Si una Parte del anexo B tiene emisiones inferiores a su cantidad atribuida en el primer período de compromiso (2008 -2012), la diferencia se puede agregar («depositar») a la provisión para períodos de compromiso posteriores. Si bien este tipo de operaciones bancarias no están restringidas para las UCA, el traspaso de las URE y las RCE está restringido al 2,5% del monto asignado y no está permitido para las UDA (CP, 2001b).

En tercer lugar, se permiten las Partes del Anexo B para formar subgrupos y reasignar sus objetivos siempre que esto no cambie el techo de emisión total de sus cantidades asignadas originales y siempre que se notifique a la Secretaría de la FCCC de dicho acuerdo (Artículo 4). La UE ha utilizado esta disposición de «burbuja» para reasignar su cantidad atribuida entre sus Estados miembros, lo que ha resultado, por ejemplo, en compromisos de reducción del 21% para Alemania, estabilización para Francia y crecimiento de las emisiones admisibles del 27% para Portugal. El acuerdo de reparto de cargas podría servir para reducir los costes de cumplimiento para la UE, no es totalmente eficaz porque no iguala los costes marginales entre sus Estados miembros (Eyckmans & Cornillie, 2000).

Mientras que los gobiernos nacionales tienen el monopolio legítimo de la fuerza dentro de un determinado territorio (Weber, 1976), no existe un «gobierno mundial» en el sistema político internacional de los estados soberanos para lograr y hacer cumplir la cooperación entre gobiernos ( Waltz, 1979). Después de varios años de negociaciones intergubernamentales, no obstante, se logró la cooperación para combatir el cambio climático, en gran parte porque los gobiernos crearon los Mecanismos de Kyoto en virtud del Protocolo que reducirían sus costos de reducción de la contaminación (por ejemplo, Bohm, 1999; Oberthur & Ott, 1999). Aunque la posición de la UE y los países en desarrollo se caracterizó, al menos inicialmente, por la escepticismo del mercado y la resistencia moral al comercio en el ámbito medioambiental, aceptaron los Mecanismos de Kioto , porque estos últimos eran una condición previa para que varios otros países, como los EE. UU., aceptaran un objetivo de reducción de emisiones en primer lugar (por ejemplo, Ringius, 1999). Unos años después de esto Al llegar a un compromiso, la Comisión Europea reconoció abiertamente que el Protocolo de Kioto incluyó el comercio de emisiones en la agenda política de la UE (COM, 2000a: 7). Varios acontecimientos históricos, incluidas las presiones internas y los «choques» externos (como explicaremos más adelante en este libro), finalmente llevaron a la UE a adoptar un esquema de comercio de emisiones propio, a partir de 2005.

La adopción internacional de los Mecanismos de Kyoto en 1997 trasladó el proceso político a la etapa de implementación. En esta etapa, los detalles de su diseño deben ser elaborados y decididos para hacer operativos estos instrumentos flexibles. Sin embargo, diversas barreras institucionales obstaculizan la implementación de los Mecanismos de Kyoto, incluidas las ambigüedades legales y las objeciones culturales. Ejemplos de tales cuestiones, solo por nombrar algunos, son los niveles aceptables de uso de sumideros y bancos, la conveniencia y metodología de estandarizar las líneas de base del proyecto, la compatibilidad de la asignación de permisos nacionales con y la ley europea sobre subsidios estatales, el potencial y las complejidades de incorporar a los hogares en el sistema de comercio, el efecto de la transferibilidad de las emisiones sobre el medio ambiente y equidad, así como la pregunta correspondiente de si se debe restringir el uso de los Mecanismos de Kioto y cómo hacerlo. Quedará claro que algunas de estas barreras se han negociado y otras no (todavía) o solo en parte, mientras que los gobiernos a veces crean barreras adicionales al plantear nuevas demandas y al tratar de reabrir o reinterpretar acuerdos políticos internacionales anteriores (por ejemplo, Boyd et al. , 2001). El IPCC considera un análisis de las barreras institucionales para la implementación de políticas climáticas basadas en el mercado como un área prioritaria de investigación (Banuri et al., 2001: 71).

Como se explicó en la introducción, sin embargo, no está seguro de que el Protocolo de Kioto entre en vigor, dado que el número de países que lo han ratificado no representa (todavía) al menos el 55% de las emisiones totales de CO2 de los países industrializados en 1990. En el momento de redactar este informe, la ratificación por los rusos, que todavía es incierto, llevarían las emisiones totales de CO2 por encima de este umbral requerido. Pero incluso sin un visto bueno para el Protocolo de Kioto, EE. UU. Aún tiene la intención de utilizar instrumentos basados en el mercado en la política climática, por ejemplo, transfiriendo las reducciones de emisiones registradas entre empresas bajo un objetivo de intensidad de gases de efecto invernadero, mientras que algunos estados federales han expresado su interés. en formar una coalición dentro de los EE.UU. mediante el establecimiento de esquemas de comercio de permisos y luego conectarlos, por ejemplo, para el sector eléctrico. Además, con o sin el Protocolo de Kioto, la UE comenzará con un esquema de tope y comercio en 2005, donde las emisiones de CO2 se pueden intercambiar entre generadores de energía, acerías y fabricantes de cemento, papel y vidrio.

Sin embargo, si el Protocolo de Kioto entrara en vigor, la institución orientada al mercado más grande del mundo en el ámbito de la política climática se haría realidad, tanto en términos de alcance geográfico como de tamaño potencial del mercado. Luego, las emisiones pueden negociarse en el marco de los Mecanismos de Kioto dentro de los países desarrollados y con los países en desarrollo en el primer período de compromiso 2008-2012, y posiblemente también a partir de entonces, ya que las Partes deben iniciar la consideración de un segundo período de compromiso con objetivos de emisiones para los países desarrollados ya. en 2005 (Artículo 3.9), resultando en un valor de mercado potencial de varios miles de millones de dólares estadounidenses (por ejemplo, Haites, 1998).

Sin embargo, incluso si el Protocolo de Kioto se convierte en la institución dominante en la política climática internacional. Las fiestas son libres de irse. De acuerdo con el artículo 27, en cualquier momento después de 3 años a partir de la fecha de entrada en vigor para una Parte, esa Parte podrá retirarse del Protocolo mediante notificación por escrito.Al final, cada estado soberano siempre puede optar por construir su propia política climática (o abstenerse de hacerlo por completo) y decidir intercambiar emisiones con otras naciones si percibe que esto es beneficioso. Como muchos países ya han optado por construir esquemas de contaminación comercializables, todavía seríamos testigos de un mercado de comercio de carbono emergente, aunque más fragmentado.