Corée du Nord est l’enfant d’affiche des États voyous depuis plus de cinq décennies. Il a poursuivi un programme d’armes nucléaires, construit et exporté des missiles balistiques, parrainé des actes terroristes, aurait participé au commerce de la drogue et à la contrefaçon, et a posé une menace continue aux alliés et aux intérêts américains, entraînant le stationnement de forces américaines en Corée du Sud et au Japon. . Mais il a également fait l’objet d’une expérimentation politique. Les administrations républicaine et démocrate ont tenté de faire participer Pyongyang afin d’améliorer les relations et de mettre fin à son comportement répréhensible. Cette politique, bien que politiquement controversée, en particulier sous l’administration Clinton, est probablement là pour rester, non seulement parce que son attrait a été convaincant pour un échantillon représentatif des démocrates et des républicains traditionnels, mais aussi parce que les tendances politiques en Asie du Nord-Est, en particulier rapprochement entre la Corée du Nord et la Corée du Sud, ne fait que renforcer la logique d’engagement. La question clé pour la nouvelle administration est de savoir comment elle devrait façonner sa politique diplomatique à l’égard de la Corée du Nord afin de promouvoir les intérêts américains dans une région qui pourrait passer de l’affrontement de la guerre froide des cinq dernières décennies à un statut inconnu.

POLICY BRIEF # 74

Les archives historiques

Il est devenu à la mode d’associer l’engagement de la Corée du Nord à l’administration Clinton. Mais en fait, ses racines historiques remontent à 1988 et à la «modeste initiative» du président Reagan, qui a permis des visites non gouvernementales non officielles de Nord-Coréens aux États-Unis, assouplissant les réglementations financières strictes qui empêchaient les citoyens américains de se rendre en Corée du Nord. , autorisation d’exportation commerciale limitée de biens humanitaires américains vers Pyongyang et autorisation pour les diplomates américains d’engager des discussions de fond avec les Nord-Coréens dans des contextes neutres. Laissant de côté le débat sur la politique de l’administration Clinton envers le Nord, la politique d’engagement des États-Unis devrait être évaluée dans le contexte de quatre objectifs clés:

• Renforcer la stabilité régionale. La perspective d’une Corée du Nord potentiellement instable, dotée d’un important stock d’armes nucléaires et d’une force croissante de missiles à longue portée, a été prévenue et nous l’espérons. De plus, en gagnant du temps et en aidant à contenir les tensions, la politique américaine a servi de pont entre les temps difficiles et aujourd’hui L’atmosphère est plus prometteuse.
• Empêcher la prolifération des armes. Une Corée du Nord nucléaire aurait menacé le régime international de non-prolifération, conduit à des pressions en République de Corée (ROK) et peut-être au Japon pour développer des armes nucléaires, et peut-être vendu du matériel ou des technologies nucléaires à l’étranger. Tous ces résultats ont été évités jusqu’à présent. En ce qui concerne les missiles, les efforts des États-Unis ont permis au Nord d’annoncer un moratoire sur les essais à longue portée à l’automne 1999, bien qu’il n’y ait pas encore d’accord pour limiter les exportations du Nord ou ses propres déploiements locaux.
• Encourager le Sud-Nord dialogue. La politique américaine a eu des résultats mitigés, non pas entièrement en raison de ses propres efforts, mais aussi en raison de la politique intérieure et intercoréenne. L’incohérence du président Kim Young Sam – un produit de son propre style d’élaboration des politiques et des pressions politiques internes – a beaucoup à voir avec son manque de succès avec Pyongyang. La poursuite constante de l’amélioration des relations par le président Kim Dae Jung – malgré diverses pressions politiques internes – a été un facteur important menant au rapprochement naissant entre les deux.
• Maintenir une coopération étroite entre les États-Unis et la République de Corée. Les différences périodiques entre les États-Unis et la République de Corée sur la politique à l’égard du Nord n’ont pas miné la relation bilatérale globale. L’élaboration de ces différences par le biais de consultations est ce qui compte et, sur ce point, les États-Unis ont bien fait.

Perspectives de la politique américaine

Peut-être la question clé pour le Les États-Unis sont de savoir si les récentes mesures prises par le Nord pour améliorer les relations avec Séoul et Washington sont tactiques et donc conçues pour un gain à court terme, ou représentent un réel changement stratégique dans la politique de Pyongyang. Les démarches diplomatiques de Kim Jong Il ont été époustouflantes – un moratoire sur les essais de missiles à longue portée, deux visites en Chine, le tout premier sommet Sud-Nord, une visite de son envoyé spécial à Washington et de la secrétaire d’État Madeleine Albright à Pyongyang, et la normalisation des relations avec un nombre croissant de pays, en particulier parmi les pays industrialisés occidentaux. Ses motivations sont claires – sauver son économie et légitimer son gouvernement – et l’orientation de sa politique n’est peut-être pas surprenante, étant donné ses déclarations publiques depuis 1997 sur la nécessité de s’engager avec le monde extérieur.Mais des doutes subsistent, en grande partie parce que l’engagement politique et économique dépasse les progrès accomplis pour faire face aux véritables menaces sécuritaires posées par le Nord. Les sceptiques évoquent les exercices militaires nord-coréens de cette année, qui ont été les plus importants depuis des années, et la menace continue posée par les grandes forces conventionnelles de Pyongyang stationnées près de la zone démilitarisée. Mais pour être équilibré, les sceptiques devraient également noter les signes récents lors des pourparlers de Kim avec Albright selon lesquels le Nord est prêt à faire de nouveaux progrès pour limiter son programme de missiles balistiques ainsi qu’à tenir des discussions avec Séoul et Washington sur la réorientation de sa politique étrangère et de sécurité. l’hostilité de la guerre froide.

Il est prudent d’être prudent étant donné les antécédents du Nord et la lutte acharnée entre les pragmatistes et les idéologues à Pyongyang au cours de la dernière décennie ou plus. Des sceptiques existent probablement au sein de la direction du Nord et des fissures pourraient se creuser si le rapprochement se poursuit. Si cela se produit, il peut devenir plus difficile pour Kim d’avancer. Sinon, l’engagement peut ne pas répondre aux attentes et entraîner une certaine réduction des effectifs, ou le rôle central du Président Kim dans le processus politique pourrait s’avérer un problème. L’une des motivations de la politique d’engagement de Kim est de renforcer sa position dans la perspective de son 60e anniversaire – un événement important dans les sociétés asiatiques – pour faciliter le début d’une transition vers l’un de ses fils. Kim a eu des problèmes de santé dans le passé et, selon les rapports des services de renseignement sud-coréens, a failli être tué par une chute de cheval au début des années 1990. S’il devait disparaître de la scène avant que la transition ne prenne de l’ampleur, tous les paris pourraient être ouverts.

Mais il en faut aussi deux, et dans ce cas trois, pour le tango. Le président Kim Dae Jung a été cohérent dans sa quête de réconciliation. Bien que cela se poursuive, il existe un certain consensus selon lequel, mis à part le premier sommet Nord-Sud, son approche n’a donné que peu de progrès significatifs. Le soutien intérieur à sa politique a toujours été large mais pas profond, une situation qui perdure même après le sommet de juin 2000. Une petite minorité de Sud-Coréens soutient fermement le président Kim et une minorité égale s’oppose sans équivoque à la politique du soleil. Les opinions de la grande majorité se situent quelque part entre les deux. Outre les pressions pour démontrer des progrès continus, la force politique de Kim – et sa capacité à poursuivre son engagement – peuvent être menacées par des échecs de gouvernance nationale, notamment une crise économique et des allégations de corruption dans son administration. Le bourbier intérieur pourrait devenir plus difficile à l’approche de l’élection présidentielle de 2002, et il n’est en aucun cas certain que la prochaine administration sud-coréenne, en particulier celle dirigée par l’actuel Grand Parti national d’opposition, suivrait l’approche du président Kim à moins que des résultats spectaculaires ne soient obtenus avant. alors.

Quant aux Etats-Unis, la nouvelle administration Bush continuera vraisemblablement à engager le Nord mais la question demeure de savoir si son approche sera plus dure que celle de l’administration Clinton. Il héritera du réchauffement des relations américano-nord-coréennes, résultat de la visite du vice-maréchal Cho Myong Rok à Washington et de la visite du secrétaire Albright à Pyongyang à la fin de l’année dernière. Alors que les deux visites offraient la possibilité de progrès réels sur des questions spécifiques, y compris la limitation du programme de missiles du Nord, le dialogue s’est bloqué alors que l’administration s’enlisait dans le débat sur la question de savoir si le président Clinton devait se rendre à Pyongyang et s’est terminé lorsqu’il a décidé de ne pas y aller. / p>

Les modérés du camp Bush ont généralement soutenu l’engagement et le président Kim soutiendra ce point de vue. Mais il faudra peut-être un certain temps à la nouvelle administration pour se mettre sur pied sur une question aussi controversée, principalement parce qu’un certain nombre de responsables de l’administration ont des vues résolument conservatrices sur la Corée du Nord. Quel que soit le résultat de cet examen, il est probable que la nouvelle administration apportera certains changements aux termes de l’engagement mais ne cherchera pas une approche entièrement différente. Le meilleur résultat sera un équilibre minutieux entre le changement et la continuité de l’approche américaine envers le Nord ainsi qu’une étroite coordination avec la Corée du Sud pour renforcer les efforts de chacun. Les dangers à éviter pour l’administration comprennent: 1) un certain nombre de changements tactiques dans la politique américaine qui donnent l’impression générale d’un changement d’orientation stratégique, que les États-Unis s’éloignent de l’engagement; 2) les frictions avec la Corée du Sud résultant des efforts des États-Unis pour durcir la politique du soleil du président Kim en la rendant plus conditionnelle, et; 3) L’encouragement des États-Unis à la Corée du Sud à prendre les devants dans l’engagement du Nord, mais à le contenir si des désaccords surgissent au sujet de ses efforts.

Si l’administration Bush continue sur la voie de l’engagement, elle aura probablement un plus facile à construire un consensus national pour son approche que son prédécesseur.Cependant, la question de savoir si sa politique d’engagement produit des résultats aura également une incidence sur le maintien d’un tel consensus. Le maintien d’un consensus intérieur fort pourrait également aider l’administration à faire face aux pressions politiques sur d’autres questions – en particulier sur la réduction du nombre de soldats américains dans la péninsule coréenne – qui pourraient devenir plus saillantes si le rapprochement prend de l’ampleur. Le président de la commission des relations extérieures du Sénat, Jesse Helms (RN.C.) a déjà suggéré cette possibilité si la réconciliation se poursuit.

La conduite de la diplomatie américaine pourrait être compliquée par la concurrence d’autres pouvoirs, bien que cette concurrence soit probablement limitée par les réalités politiques et économiques. Pékin est peut-être une source d’assistance immédiate, mais Pyongyang restera méfiant quant à ses motivations. La Chine a été disposée à coopérer avec Washington pour tenter d’apaiser les tensions dans la péninsule, même si Pékin n’a pas encore sérieusement envisagé le rôle futur de l’Amérique dans la péninsule. Les relations de Moscou avec Pyongyang se sont améliorées l’année dernière. Si la Russie peut être en mesure d’offrir une aide concrète à l’infrastructure industrielle de la Corée du Nord, aux racines soviétiques, cette aide sera limitée par les difficultés économiques de la Russie. Bien que le rôle de l’Union européenne se soit accru du fait de son adhésion au Conseil exécutif de l’Organisation pour le développement énergétique de la péninsule coréenne (KEDO) et d’une aide humanitaire substantielle, ses intérêts politiques resteront limités. Le Japon a les moyens et l’intérêt de jouer un rôle influent, mais il est handicapé par la difficile politique intérieure d’engagement et sera politiquement limité pendant de nombreuses années par son ancienne occupation de la Corée dans le passé. Enfin, la concurrence entre divers pays peut être non seulement limitée par les réalités politiques et économiques, mais aussi par un soutien partagé à la réconciliation. Un tel soutien pourrait faiblir si la réconciliation semble se diriger vers la réunification, en grande partie parce que chaque pays peut avoir des opinions différentes sur l’opportunité d’une Corée unifiée, mais c’est probablement une perspective lointaine. En bref, les spéculations sur la concurrence peuvent être exagérées, mais une participation accrue d’autres pays nécessitera un rôle de gestion élargi pour Washington et une pression pour que l’administration crée un « concert de pouvoirs » tout en faisant face à toute rivalité.

Agenda politique pour l’avenir

Les objectifs d’une nouvelle administration restent inchangés: stabilité, non-prolifération, réconciliation et alliance solide entre les États-Unis et la République de Corée. Le contrôle des armes de destruction massive et des missiles balistiques nord-coréens a été et sera continuent d’être une priorité critique des États-Unis, mais cela n’empêche pas un effort beaucoup plus actif pour s’attaquer à ce qui est susceptible d’être une menace plus critique: les forces militaires conventionnelles déployées vers l’avant du Nord. L’administration Bush devrait aller de l’avant sur les deux fronts, reconnaissant qu’à court terme, des progrès pourraient être plus probables dans le contrôle des missiles balistiques et des armes nucléaires, ne serait-ce que parce que les forces conventionnelles restent le fondement de la sécurité du Nord y posture.

En poursuivant leur engagement, les décideurs américains doivent garder à l’esprit un certain nombre de lignes directrices. Premièrement, pour faire face à des circonstances changeantes dans la péninsule, il faudra élaborer un mécanisme efficace d’élaboration des politiques au sein de l’exécutif, avec le Congrès et avec nos alliés. Deuxièmement, les décideurs politiques peuvent s’engager dans des débats sans fin sur les intentions de Pyongyang, mais des enquêtes diplomatiques constantes restent le meilleur moyen de découvrir ses véritables motivations. Troisièmement, les États-Unis devraient garder leurs priorités ciblées. Son objectif principal n’est pas de transformer la société nord-coréenne mais de limiter et de réduire la menace sécuritaire. Le changement de la Corée du Nord peut être un sous-produit de cet effort. Chercher à faire les deux peut être une prescription en cas d’échec. Quatrièmement, les États-Unis doivent être perçus par tous, mais particulièrement par Séoul, comme soutenant activement le processus de paix coréen. Une coordination politique étroite sera essentielle pour éviter de saper le dialogue Sud-Nord. Cinquièmement, Washington doit se préparer aux ralentissements, en particulier aux provocations inattendues du Nord qui pourraient saper l’engagement. Par conséquent, le maintien d’une perspective à long terme sera essentiel. Enfin, les États-Unis devront travailler avec d’autres pour générer un soutien international et maintenir un équilibre des forces dans la péninsule. En gardant ces directives à l’esprit, une nouvelle administration devrait envisager les étapes spécifiques suivantes:

Intégrer les initiatives politiques, économiques et de sécurité

Aller de l’avant avec l’engagement politique et économique plus rapidement que progresser sur la réduction de la menace sécuritaire pourrait créer le pire de tous les mondes – une Corée du Nord politiquement non reconstruite avec une économie stable et une armée revitalisée.Certains experts ont fait valoir que la politique d’engagement et certains des avantages économiques qu’elle a procurés au Nord ont déjà aidé l’économie nord-coréenne à son plus bas niveau et ont permis à Pyongyang d’organiser sa plus grande série d’exercices militaires depuis des années.

En règle générale, les États-Unis, la République de Corée et le Japon devraient être disposés à continuer de fournir une aide à court terme destinée à prévenir l’instabilité ou l’effondrement dans le Nord – telle que l’aide alimentaire – sans condition. Cela n’empêche pas d’utiliser l’assistance pour garantir des progrès sur les questions de sécurité, notamment une aide alimentaire pluriannuelle plus importante ou des programmes de développement agricole. Les fonds destinés à la réhabilitation à grande échelle de l’infrastructure industrielle du Nord ne devraient être fournis qu’en échange de réductions tangibles de la menace militaire.

Soutenir la réconciliation Sud-Nord

Depuis la composante économique de le rapprochement deviendra de plus en plus important, la nouvelle administration devrait chercher de l’argent auprès du Congrès pour créer un fonds de réconciliation en Corée. Le fonds serait utilisé pour des programmes humanitaires tels que l’aide alimentaire et le développement agricole, en encourageant la coopération économique grâce, par exemple, à l’amélioration des infrastructures industrielles et à la réduction coopérative des menaces si des progrès sont réalisés dans les mesures de confiance militaires ou la maîtrise des armes classiques. Les fonds pourraient être fournis bilatéralement ou acheminés par l’intermédiaire d’organisations sud-coréennes, non gouvernementales ou internationales.

Le soutien à la réconciliation peut exiger des États-Unis qu’ils contribuent à faciliter la conclusion de nouveaux accords de paix. L’accord actuel se compose de l’accord d’armistice de 1953 et des commissions qui l’accompagnent – la Commission militaire d’armistice et la Commission neutre de surveillance des nations – qui surveillent l’armistice. Si le rapprochement prend de l’ampleur, le symbolisme du remplacement d’un arrangement qui remonte à la guerre de Corée deviendra irrésistible. Publiquement, les États-Unis devraient être prêts à soutenir tout nouvel arrangement mais, en privé, ils devraient conseiller la prudence pour éviter de susciter des attentes irréalistes du public concernant la réconciliation avant que des progrès tangibles ne soient réalisés pour faire face à la menace nord-coréenne.

Résoudre le problème des missiles

Les États-Unis et la Corée du Nord semblent avoir discuté d’un accord global qui annulerait essentiellement tous ses programmes, du missile Nodong à moyenne portée au missile Taepodong à plus longue portée. L’accord mettrait fin aux exportations, aux essais et peut-être même au développement et au déploiement de ces missiles. Il faudra peut-être aussi détruire les inventaires de missiles mobiles, les « recharges » de ses lanceurs mobiles. Des détails techniques difficiles subsistent. La vérification des limites importantes imposées aux missiles mobiles, par exemple, exigerait des mesures intrusives sur place. Accords de contrôle des armes nucléaires entre les États-Unis et l’Union soviétique qui limitent les missiles mobiles pourraient fournir des repères utiles pour de telles mesures. Mais ils pourraient s’avérer inacceptables pour la Corée du Nord à ce stade. La nouvelle administration devrait être prête à envisager des accords moins ambitieux, mais néanmoins importants, tels qu’une interdiction permanente des essais en vol combinée interdisant les exportations de missiles et de technologies connexes. Ces limites pourraient être un premier pas vers un accord global.

Redynamiser le cadre convenu sur le nucléaire

L’accord souffre d’un projet de réacteur qui est en retard, un retard dans la certification prévue par l’Agence internationale de l’énergie atomique selon laquelle la Corée du Nord est dénucléarisée (la certification étant liée au projet de réacteur), et d’importantes insuffisances de financement dans l’autre élément clé de l’accord, les livraisons de mazout lourd au Nord. La nouvelle administration devrait envisager de revigorer l’accord en proposant au Nord des sources d’énergie conventionnelles plutôt que des centrales nucléaires. Cette approche tiendrait compte de manière plus réaliste du besoin croissant du Nord de sources d’énergie prêtes à l’emploi et pourrait donc se révéler intéressante pour Pyongyang. Les souhaits des alliés américains qui paient pour les réacteurs, les coûts irrécupérables du programme actuel de réacteurs, qui s’élèvent à des millions de dollars, et les incertitudes de s’engager sur une nouvelle voie seraient contrebalancés par ces considérations. Une alternative qui devrait être sérieusement envisagée est de parvenir à un accord avec le Nord pour fournir de l’électricité à partir des centrales sud-coréennes en échange que Pyongyang accepte d’expédier ses barres de combustible nucléaire irradié stockées – qui contiennent des matériaux pour fabriquer des bombes – plus tôt que spécifié dans l’Accord de 1994 Cadre.

Proposer un contrôle des armements conventionnels, y compris des réductions de forces

La nouvelle administration devrait travailler en étroite collaboration avec la Corée du Sud pour aider à élaborer des propositions sérieuses de contrôle des armes classiques. Celles-ci devraient couvrir toute la gamme des mesures de confiance aux propositions de réduction de force.

Des réductions unilatérales à petite échelle ne sont pas non plus hors de question.Les États-Unis se sont engagés dans de telles réductions au début des années 90, mais elles ont été interrompues en raison de préoccupations concernant le programme nucléaire du Nord. Un nouveau programme pourrait peut-être commencer dans le contexte d’un dégel continu dans la péninsule ou de nouvelles assurances que le Nord a complètement abandonné ses armes de destruction massive. Bien entendu, les réductions, qu’elles soient négociées ou unilatérales, devraient être fondées sur un examen attentif des exigences futures pour dissuader une attaque nord-coréenne ainsi que sur une lecture attentive des audiences politiques régionales et nationales. Mais les États-Unis et la République de Corée ne devraient pas non plus perdre de vue l’utilité politique de telles réductions pour influencer positivement le débat politique national dans les deux pays sur l’avenir des effectifs des troupes américaines.

Faciliter la formulation et la mise en œuvre des politiques

Chez nous, la nouvelle administration devrait nommer rapidement un représentant spécial pour le processus de paix coréen. Une leçon importante de l’administration Clinton est que la bureaucratie régulière a été incapable de gérer une situation de changement dynamique en Asie du Nord-Est. Le représentant spécial doit avoir suffisamment de stature et d’expérience pour réunir des fonctionnaires de haut niveau afin de créer une approche cohérente avec un soutien bipartisan.

La nouvelle administration devrait également créer un «groupe d’observateurs du Congrès» composé de représentants républicains et démocrates clés membres de comités liés à l’armée, aux relations étrangères et au renseignement. Les membres et le personnel seraient régulièrement informés des réunions détaillées de l’exécutif, auraient des contacts fréquents avec les principaux décideurs de la région, y compris la Corée du Nord, et pourraient même assister à d’importantes réunions aux États-Unis. réunions diplomatiques avec ces pays. En outre, le Groupe de coordination trilatéral (TCOG) – créé par l’examen de 1999 de la politique américaine à l’égard de la Corée du Nord, mené par l’ancien secrétaire à la Défense William Perry et composé de hauts fonctionnaires des États-Unis, de Corée du Sud et du Japon —Doit être renforcée par davantage de réunions trilatérales des ministres des Affaires étrangères.

Un cercle plus large de contre L’ultation, peut-être inspirée du « groupe de contact » informel utilisé dans les Balkans, pourrait inclure la Russie et la Chine. Enfin, l’assistance multilatérale à la Corée du Nord exigera une coordination multilatérale. Alors que certains experts ont suggéré un modèle basé sur KEDO, qui a été établi pour mettre en œuvre le Cadre agréé de 1994, l’utilisation des institutions existantes pourrait s’avérer tout aussi efficace, voire plus. Par exemple, la Banque asiatique de développement pourrait administrer ces fonds dans le cadre de comptes spéciaux établis pour la Corée du Nord.

Optimisme prudent

Le pronostic d’une nouvelle amélioration des relations américano-nord-coréennes semble être optimisme prudent. Le président Bush se verra offrir une occasion sans précédent de façonner l’avenir de la péninsule ainsi que de l’Asie du Nord-Est, bien qu’il y ait probablement des obstacles à surmonter. Par exemple, la réconciliation Sud-Nord peut rencontrer certains obstacles, mais il devrait y avoir une fenêtre d’opportunité de deux ans avant les élections sud-coréennes et le 60e anniversaire de Kim Jong Il, au cours desquels tous deux sont déterminés à aller de l’avant. La concurrence d’autres pays qui proposent d’aider la Corée du Nord pourrait présenter un nouveau défi pour les États-Unis, mais qui sera tempéré par les réalités politiques et économiques ainsi que par un soutien partagé à la réconciliation.

Enfin, le Japon reste un élément critique joker, compte tenu de sa contribution financière potentielle à l’engagement, mais qui dépendra en grande partie du dépassement des contraintes politiques nationales. Son incapacité à surmonter ces contraintes peut entraîner des tensions avec les États-Unis et la République de Corée, dont la propre pratique d’engagement pourrait donner des résultats plus positifs. Si une nouvelle administration peut à la fois faire face à ces développements et en tirer parti, elle garantira les intérêts américains sur la péninsule pendant de nombreuses années.