1.2 Cambiamenti climatici, protocollo di Kyoto e oltre

Mentre la prima congettura scientifica di un maggiore effetto serra derivante dalle attività umane era già stata formulata alla fine del XIX secolo, è stato solo alla fine del XX secolo che il cambiamento climatico è entrato nell’agenda politica internazionale (ad esempio Bolin, 1993; Jäger & O’Riordan, 1996). Allarmati dalle prove del riscaldamento globale fornite dagli scienziati sin dagli anni ’60, i governi hanno chiesto ulteriori ricerche all’inizio degli anni ’80, che alla fine hanno portato alla creazione del Comitato intergovernativo sui cambiamenti climatici (IPCC) nel contesto delle Nazioni Unite (ONU ) nel 1988.

Quando gli studiosi dell’IPCC hanno riconfermato la minaccia del cambiamento climatico indotto dall’uomo, ad esempio causato dalla combustione di combustibili fossili nell’industria e nel settore dei trasporti, i governi hanno avviato negoziati per costruire un accordo internazionale sul cambiamento climatico all’inizio degli anni ’90. Ciò ha portato all’adozione della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (FCCC) nel 1992 con l’obiettivo per i paesi industrializzati (come elaborato nei negoziati successivi) di ottenere una stabilizzazione delle loro emissioni di gas serra (GHG), come l’anidride carbonica (CO2 ), metano (CH4) e protossido di azoto (N2O) – ai livelli del 1990 entro il 2000. I paesi in via di sviluppo sono stati esentati dagli obiettivi di emissione, riconoscendo che la maggior parte delle emissioni storiche e attuali di GHG globali ha avuto origine nei paesi sviluppati e che i paesi in via di sviluppo devono raggiungere una crescita economica sostenuta e sradicare la povertà.

Quando i rapporti dell’IPCC hanno indicato che l’obiettivo di stabilizzazione non sarebbe stato sufficiente a prevenire una pericolosa interferenza antropica con il sistema climatico, le parti (governi) FCCC ha deciso di formulare impegni di riduzione delle emissioni per i paesi sviluppati sotto forma di un protocollo legale, nonostante i problemi che dovevano già stabilizzare ize le loro emissioni (ad es. Oberthür & Ott, 1999). Tale protocollo alla FCCC è stato concordato nel 1997 a Kyoto (Giappone), che è stato, pertanto, denominato Protocollo di Kyoto. Se questo protocollo sarà ratificato, i paesi industrializzati dovranno ridurre individualmente o congiuntamente il loro livello complessivo di emissioni di gas serra di almeno il 5% al di sotto dei livelli del 1990 nel periodo di impegno 2008-2012 (articolo 3.1).

Per raggiungere questo obiettivo livello, queste cosiddette Parti Allegato B (o: Parti Allegato I ai sensi della FCCC) hanno adottato impegni di limitazione o riduzione delle emissioni quantificati differenziati (QELRC), come una riduzione dell’8% per l’Unione europea (UE), una riduzione del 6% per Canada e Giappone e stabilizzazione per la Federazione Russa. Gli Stati Uniti (USA), il più grande emettitore di CO2 al mondo (IEA, 1999), si sono impegnati a raggiungere un obiettivo di riduzione del 7%, ma nel marzo 2001 gli americani si sono ritirati dal Protocollo. Gli Stati Uniti non solo hanno criticato il fatto che i paesi in via di sviluppo sono ancora esentati dal tetto di emissione. inclusa la Cina come il secondo più grande emettitore di CO2 al mondo (IEA, 1999), ma hanno anche affermato che l’obiettivo di Kyoto danneggerebbe l’economia americana (Bush, 2001). Gli oppositori di questa posizione, sia all’interno che all’esterno dell’America, hanno sostenuto che c’erano e ci sono ancora valide ragioni di giustizia per esentare (temporaneamente) i paesi in via di sviluppo dai limiti di emissione, principalmente sulla base degli argomenti della responsabilità storica e dell’eradicazione della povertà, e che l’obiettivo di Kyoto sarebbe non è costato agli Stati Uniti più dello 0,1–2% della crescita del PIL (ad esempio Banuri et al., 2001: 57).

Un paese industrializzato può acquistare Assigned Amount Units ( AAU) sulla base di lET e / o unità di riduzione delle emissioni (ERU) sulla base di JI di un altro paese dell’allegato B, ad esempio dell’Europa centrale o orientale, dove i costi marginali di abbattimento sono relativamente bassi. Può anche acquisire riduzioni certificate delle emissioni (CER) dai paesi in via di sviluppo sulla base di progetti CDM. Il Protocollo di Kyoto (Articoli 6.1 (d), 12.3 (b) e 17) richiede che l’uso di questi strumenti flessibili sia “supplementare” all’azione interna: ogni Parte dell’Annesso B deve fornire informazioni su come la sua azione interna sia un elemento significativo di gli sforzi per raggiungere i suoi obiettivi di emissione.

Esistono diverse differenze istituzionali tra i meccanismi di Kyoto. lET utilizza un approccio dall’alto verso il basso calcolando le riduzioni delle emissioni sulla base degli impegni nazionali. Il testo giuridico dell’articolo 17 indica che i governi dell’Allegato B potrebbero scambiare parti degli importi assegnati. Un governo sovrano potrebbe decidere di suddividere gli importi assegnati assegnando permessi a entità private (come aziende o settori) che consentano loro di scambiare le emissioni a livello nazionale. Tuttavia, deve ancora decidere in quali condizioni alle imprese è consentito commerciare direttamente tra loro a livello internazionale. JI e CDM differiscono da IET, perché sono strumenti flessibili basati su progetti in cui un investitore rec riceve crediti per le riduzioni di emissioni ottenute presso l’ospite. In linea di principio, le riduzioni delle emissioni in tali progetti non sono misurate dall’alto verso il basso rispetto all’impegno nazionale, ma dal basso verso l’alto da una linea di base che stima le emissioni future nella sede del progetto se il progetto non fosse stato realizzato.

Sebbene entrambi siano basati su progetti, anche JI e CDM differiscono l’uno dall’altro. Un paese ospitante JI ha un obiettivo di emissione in contrasto con un paese ospitante CDM. Inoltre, i crediti che maturano dai progetti CDM tra il 2000 e il 2008 possono essere accumulati per utilizzarli per il periodo di impegno (articolo 12.10), cosa che non è possibile ai sensi della JI. Tuttavia, i progetti di gestione forestale (risultanti in unità di rimozione (RMU)) che mirano a proteggere le foreste esistenti invece di (ri) piantare effettivamente alberi possono essere applicati in misura limitata ai sensi dell’articolo 6 del JI, ma questi non sono ammissibili come progetti CDM. Inoltre, i progetti di imboschimento e riforestazione possono essere pienamente utilizzati ai fini della conformità ai sensi della JI, ma solo in misura limitata ai sensi del CDM. Inoltre, i requisiti istituzionali previsti dal CDM in termini di sostegno allo sviluppo sostenibile nei paesi ospitanti (e il requisito di un comitato esecutivo di supervisione) sono più forti rispetto al JI.

Accanto ai meccanismi di Kyoto, il protocollo di Kyoto contiene anche alcune disposizioni aggiuntive in materia di flessibilità, in particolare l’istituzione di un periodo di impegno pluriennale per sei gas serra (articolo 3.1), la possibilità di attività bancaria (articolo 3.13) e l’opzione bolla (articolo 4).

Primo , invece di un anno di impegno, il Protocollo di Kyoto stabilisce un periodo di impegno flessibile in cui l’obiettivo di una Parte di cui all’allegato B deve essere raggiunto calcolando le sue emissioni medie nell’arco di 5 anni dal 2008 al 2012 (articolo 3.1). Il Protocollo di Kyoto utilizza un “paniere” di sei GHG (elencati nell’Allegato A), che non solo include la CO2 come principale GHG, ma consente anche la riduzione di altri GHG, come CH4, che sono tutti tradotti in equivalenti di CO2 per produrre una singola cifra.

In secondo luogo, i paesi industrializzati hanno la possibilità di incassare parti inutilizzate degli importi assegnati (articolo 3.13). Se una parte dell’allegato B ha emissioni inferiori rispetto all’importo assegnato nel primo periodo di impegno (2008 -2012), la differenza può essere aggiunta (“banca”) all’indennità per periodi di impegno successivi. Sebbene tale attività bancaria non sia limitata per AAU, il riporto di ERU e CER è limitato al 2,5% dell’importo assegnato e non consentito per RMU (CP, 2001b).

Terzo, le parti dell’allegato B sono consentite per formare sottogruppi e riallocare i loro obiettivi purché ciò non modifichi il tetto di emissione totale delle loro quantità originariamente assegnate e purché il Segretariato FCCC sia informato di tale accordo (Articolo 4). L’UE ha utilizzato questa disposizione “bolla” per riallocare l’importo assegnato tra i suoi Stati membri, il che si è tradotto, ad esempio, in impegni di riduzione del 21% per la Germania, stabilizzazione per la Francia e crescita delle emissioni consentite del 27% per il Portogallo. L’accordo di condivisione degli oneri potrebbe servire a ridurre i costi di compensazione per l’UE, non è completamente efficiente perché non equalizza i costi marginali tra i suoi Stati membri (Eyckmans & Cornillie, 2000).

Mentre i governi nazionali detengono il legittimo monopolio della forza all’interno di un certo territorio (Weber, 1976), non esiste un “governo mondiale” nel sistema politico internazionale degli stati sovrani per realizzare e imporre la cooperazione tra i governi ( Waltz, 1979) .Dopo diversi anni di contrattazione intergovernativa, è stata comunque raggiunta la cooperazione per combattere il cambiamento climatico, in gran parte perché i governi hanno creato i meccanismi di Kyoto nell’ambito del protocollo che avrebbero abbassato i loro costi di riduzione dell’inquinamento (ad esempio Bohm, 1999; Oberthur & Ott, 1999). Sebbene la posizione dell’UE e dei paesi in via di sviluppo fosse, almeno inizialmente, caratterizzata da scetticismo di mercato e resistenza morale contro il commercio nella sfera ambientale, hanno accettato i meccanismi di Kyoto , perché questi ultimi erano una precondizione per diversi altri paesi, come gli Stati Uniti, per accettare in primo luogo un obiettivo di riduzione delle emissioni (ad esempio Ringius, 1999) .Pochi anni dopo questo è stato raggiunto un compromesso, la Commissione europea ha riconosciuto apertamente che il protocollo di Kyoto ha inserito lo scambio di quote di emissioni nell’agenda politica dell’UE (COM, 2000a: 7). Diversi sviluppi storici, comprese pressioni interne e “shock” esterni (come spiegheremo più avanti in questo libro), alla fine hanno portato l’UE ad adottare un proprio sistema di scambio di quote di emissioni, che inizierà nel 2005.

L’adozione internazionale dei meccanismi di Kyoto nel 1997 ha spostato il processo politico alla fase di implementazione. In questa fase, i dettagli della loro progettazione devono essere elaborati e decisi per rendere operativi questi strumenti flessibili. Tuttavia, varie barriere istituzionali ne ostacolano l’attuazione. dei meccanismi di Kyoto, comprese le ambiguità legali e le obiezioni culturali. Esempi di tali questioni, solo per citarne alcuni, sono i livelli accettabili di utilizzo di sink e servizi bancari, l’auspicabilità e la metodologia di standardizzare le baseline dei progetti, la compatibilità dell’assegnazione dei permessi nazionali con e la legge europea sui sussidi statali, il potenziale e le complessità di incorporare le famiglie nel sistema commerciale, l’effetto della trasferibilità nazionale delle emissioni sull’ambiente ed equità, nonché la corrispondente domanda se e come limitare l’uso dei meccanismi di Kyoto. Diventerà chiaro che alcune di queste barriere sono state negoziate e altre non (ancora) o solo in parte, mentre i governi a volte creano barriere aggiuntive ponendo nuove richieste e cercando di riaprire o reinterpretare precedenti accordi politici internazionali (ad esempio Boyd et al. , 2001). L’IPCC considera un’analisi delle barriere istituzionali all’attuazione della politica climatica basata sul mercato come un’area prioritaria per la ricerca (Banuri et al., 2001: 71).

Come è stato spiegato nell’introduzione, tuttavia, non è sicuro che il Protocollo di Kyoto entrerà in vigore, dato che il numero di paesi che l’hanno ratificato non rappresenta (ancora) almeno il 55% delle emissioni totali di CO2 dei paesi industrializzati nel 1990. Al momento della scrittura, la ratifica di i russi, ancora incerti, porterebbero le emissioni totali di CO2 oltre questa soglia richiesta. Ma anche senza un via libera per il protocollo di Kyoto, gli Stati Uniti intendono ancora utilizzare strumenti di mercato nella politica climatica, ad esempio trasferendo le riduzioni delle emissioni registrate tra le imprese con un obiettivo di intensità di gas serra, mentre alcuni stati federali hanno espresso il loro interesse nel formare una coalizione all’interno degli Stati Uniti stabilendo schemi di scambio di permessi e successivamente collegandoli, ad esempio per il settore elettrico. Inoltre, con o senza il protocollo di Kyoto, l’UE inizierà con un regime cap-and-trade nel 2005, in cui le emissioni di CO2 possono essere scambiate tra generatori di energia, produttori di acciaio e produttori di cemento, carta e vetro.

Se il Protocollo di Kyoto entrasse in vigore, tuttavia, la più grande istituzione orientata al mercato nel campo della politica climatica diventerebbe realtà, sia in termini di portata geografica che di potenziale dimensione del mercato. Le emissioni possono quindi essere scambiate nell’ambito dei meccanismi di Kyoto all’interno dei paesi sviluppati e con i paesi in via di sviluppo nel primo periodo di impegno 2008-2012, ed eventualmente anche successivamente, poiché le parti sono tenute ad avviare la considerazione di un secondo periodo di impegno con obiettivi di emissione per i paesi sviluppati già nel 2005 (articolo 3.9), con un valore di mercato potenziale di diversi miliardi di dollari USA (ad esempio Haites, 1998).

Tuttavia, anche se il Protocollo di Kyoto diventa l’istituzione dominante nella politica climatica internazionale. Le parti sono libere di andarsene. Ai sensi dell’articolo 27, in qualsiasi momento dopo 3 anni dalla data di entrata in vigore per una Parte, tale Parte può ritirarsi dal Protocollo mediante notifica scritta.Alla fine, ogni stato sovrano può sempre scegliere di costruire la propria politica sul clima (o astenersi da tutto insieme) e decidere di scambiare le emissioni con altre nazioni se ritiene che ciò sia vantaggioso. Poiché molti paesi hanno già scelto di costruire schemi di inquinamento commerciabili, assisteremmo comunque a un mercato emergente del commercio di carbonio, anche se più frammentato.