Nord-Korea har vært plakatbarnet for useriøse stater i over fem tiår. Den har fulgt et atomvåpenprogram, konstruert og eksportert ballistiske raketter, sponset terrorhandlinger, angivelig deltatt i narkotikahandel og forfalskning, og utgjorde en kontinuerlig trussel mot amerikanske allierte og interesser, noe som resulterte i stasjonering av amerikanske styrker i Sør-Korea og Japan. . Men det har også vært gjenstand for et policyeksperiment. Både republikanske og demokratiske administrasjoner har forsøkt å engasjere Pyongyang for å forbedre forholdet og avslutte dets ubehagelige oppførsel. Denne politikken, om enn politisk kontroversiell, spesielt under Clinton-administrasjonen, er sannsynligvis kommet for å bli, ikke bare fordi dens tiltrekning har vært overbevisende for et tverrsnitt av vanlige demokrater og republikanere, men også fordi politiske trender i Nordøst-Asia, spesielt den pågående tilnærming mellom Nord- og Sør-Korea, bare forsterker logikken i engasjement. Hovedspørsmålet for den nye administrasjonen er hvordan den skal forme sin diplomatiske politikk overfor Nord-Korea for å fremme amerikanske interesser i en region som muligens går over fra den kalde krigskonfrontasjonen de siste fem tiårene til en ukjent status.

POLITIKKKORT # 74

Historical Record

Det har blitt fasjonabelt å knytte Nord-Koreas engasjement til Clinton-administrasjonen. Men faktisk kan dens historiske røtter spores tilbake til 1988 og president Reagans «beskjedne initiativ», som tillot uoffisielle ikke-statlige besøk av nordkoreanere til USA, noe som lette de strenge økonomiske reguleringene som hindret amerikanske borgers reise til Nord-Korea. , tillatelse til begrenset kommersiell eksport av amerikanske humanitære varer til Pyongyang, og tillatelse for amerikanske diplomater til å delta i substansielle diskusjoner med nordkoreanere i nøytrale omgivelser. Hvis man ser bort fra debatten om Clinton-administrasjonens politikk mot Nord, bør USAs engasjementspolitikk evalueres i sammenheng med fire hovedmål:

• Forbedre regional stabilitet. Utsiktene til et potensielt ustabilt Nord-Korea, bevæpnet med et stort atomvåpenlager og en voksende langdistanse missilstyrke, er forebygget og forhåpentligvis unngått. Også ved å kjøpe tid og bidra til å holde lokk på spenningene har USAs politikk fungert som en bro fra vanskelige tider til i dag Er mer lovende atmosfære.
• Fjerne spredning av våpen. Et kjernefysisk Nord-Korea ville ha truet det internasjonale ikke-spredningsregimet, ført til press i Republikken Korea (ROK) og kanskje Japan for å utvikle atomvåpen, og muligens solgt atomvåpenmateriale eller teknologi til utlandet. Alle disse resultatene har blitt unngått så langt. Når det gjelder raketter, sikret USAs innsats Nordens kunngjøring om et langvarig testmoratorium høsten 1999, selv om det ennå ikke har vært en avtale som demper Nords eksport eller egne urfolksutplasseringer.
• Oppmuntre Sør-Nord dialog. USAs politikk har hatt blandede resultater, ikke helt på grunn av sin egen innsats, men også på grunn av innenlandsk og interkoreansk politikk. President Kim Young Sams inkonsekvens – et produkt av hans egen stil for politikkutforming og innenrikspolitisk press – hadde mye å gjøre med hans manglende suksess med Pyongyang. President Kim Dae Jungs konsekvente forfølgelse av forbedrede relasjoner – til tross for ulike innenlandske politiske press – har vært en viktig faktor som har ført til den begynnende tilnærmingen mellom de to.
• Oppretthold tett samarbeid mellom USA og ROK. Periodiske forskjeller mellom USA og Republikken Korea med hensyn til politikk mot Nord har ikke undergravd det generelle bilaterale forholdet. Å telle ut disse forskjellene gjennom konsultasjon er det som teller, og på den måten har USA gjort det bra.

Utsiktene for USAs politikk

Kanskje det viktigste spørsmålet for USA er om nylige tiltak fra Nord for å forbedre forholdet til Seoul og Washington er taktiske og derfor designet for kortsiktig gevinst, eller representerer reell strategisk endring i Pyongyangs politikk. Kim Jong Ils diplomatiske trekk har vært fantastisk – et moratorium for langdistanse rakettester, to besøk til Kina, det aller første sør-nord-toppmøtet, et besøk av hans spesielle utsending til Washington og av utenriksminister Madeleine Albright i Pyongyang, og normalisering av forholdet til et økende antall land, særlig blant vestlige industrialiserte nasjoner. Motivasjonene hans er klare – å redde økonomien og legitimere regjeringen – og retningen for hans politikk er kanskje ikke overraskende, gitt hans offentlige uttalelser siden 1997 om behovet for å engasjere omverdenen.Men tvil fortsatt, hovedsakelig fordi politisk og økonomisk engasjement overgår fremdriften i håndteringen av de reelle sikkerhetstruslene fra Nord. Skeptikere peker på årets nordkoreanske militære øvelser, som har vært de største på flere år, og den fortsatte trusselen fra Pyongyangs store konvensjonelle styrker stasjonert nær den demilitariserte sonen. Men for å være balansert, bør skeptikere også legge merke til nylige tegn under Kims samtaler med Albright om at Nord er villig til å gjøre ytterligere fremskritt med å begrense sitt ballistiske missilprogram, samt å holde diskusjoner med Seoul og Washington om å omorganisere sin utenriks- og sikkerhetspolitikk vekk fra kald krigsfiendtlighet.

Det er forsiktig å være forsiktig med tanke på Nordens resultater og dragkampen mellom pragmatister og ideologer i Pyongyang det siste tiåret eller mer. Skeptikere eksisterer sannsynligvis innenfor Nords ledelse, og sprekker kan vokse hvis tilnærmingen fortsetter. Hvis det skjer, kan det bli vanskeligere for Kim å komme videre. Alternativt kan engasjement være under forventningene og føre til en viss avskjæring, eller styreleder Kims sentralitet i politikkprosessen kan vise seg å være et problem. En motivasjon for Kims engasjementspolitikk er å styrke sin posisjon frem til 60-årsdagen – en viktig begivenhet i asiatiske samfunn – for å lette begynnelsen på en overgang til en av sønnene hans. Kim har tidligere hatt helseproblemer, og ifølge sørkoreanske etterretningsrapporter ble han nesten drept av et fall fra en hest på begynnelsen av 1990-tallet. Hvis han skulle forsvinne fra scenen før overgangen får fart, kan alle spill være av.

Men det tar også to, og i dette tilfellet tre, til tango. President Kim Dae Jung har vært konsekvent i sin søken etter forsoning. Mens det vil fortsette, er det enighet om at bortsett fra det første nord-sør-toppmøtet, har hans tilnærming gitt liten meningsfull fremgang. Hjemmesiden for politikken hans har alltid vært bred, men ikke dyp, en situasjon som forblir selv etter toppmøtet i juni 2000. Et lite mindretall sørkoreanere støtter standhaftig president Kim, og en likeverdig minoritet er utvetydig imot solskinnspolitikken. Synspunktene til de aller fleste ligger et sted i mellom. Bortsett fra presset for å demonstrere kontinuerlig fremgang, kan Kims politiske styrke – og hans evne til å forfølge engasjement – bli truet av svikt i innenlandsk styring, inkludert en økonomisk krise og påstander om korrupsjon i hans administrasjon. Det innenlandske hengemyret kan bli vanskeligere når presidentvalget i 2002 nærmer seg, og det er på ingen måte sikkert at den neste sørkoreanske administrasjonen, spesielt en ledet av dagens opposisjons Grand National Party, vil følge president Kims tilnærming med mindre dramatiske resultater oppnås før deretter.

Når det gjelder USA, vil den nye Bush-administrasjonen sannsynligvis fortsette å engasjere Nord, men spørsmålet er fortsatt om dens tilnærming vil være tøffere enn Clinton-administrasjonens. Det vil arve et oppvarmende forhold mellom USA og Nord-Korea, resultatet av visepresident Marshall Cho Myong Roks besøk til Washington og sekretær Albrights besøk i Pyongyang sent i fjor. Mens begge besøkene holdt muligheten for reell fremgang i spesifikke spørsmål, inkludert begrensning av Nords rakettprogram, stoppet dialogen da administrasjonen ble fast i debatten om hvorvidt president Clinton skulle besøke Pyongyang og avsluttet da han bestemte seg for ikke å dra. / p>

Moderater i Bush-leiren har generelt støttet engasjement, og president Kim vil støtte dette synet. Men det kan ta litt tid før den nye administrasjonen får fotfeste i et så kontroversielt spørsmål, først og fremst fordi en rekke administrasjonstjenestemenn har bestemt konservative synspunkter på Nord-Korea. Uansett resultatet av denne gjennomgangen, er det sannsynlig at den nye administrasjonen vil gjøre noen endringer i vilkårene for engasjement, men ikke søke en helt annen tilnærming. Det beste resultatet vil være en nøye balansering av endring og kontinuitet i den amerikanske tilnærmingen mot Nord, samt tett koordinering med Sør-Korea for å styrke hverandres innsats. Farer for administrasjonen å unngå inkluderer: 1) en rekke taktiske endringer i USAs politikk som gir helhetsinntrykket av en endring i strategisk retning, at USA beveger seg vekk fra engasjement; 2) gnisninger med Sør-Korea som et resultat av USAs innsats for å herde president Kims solskinnspolitikk ved å gjøre den mer betinget, og; 3) USAs oppmuntring av Sør-Korea til å ta ledelsen når det gjelder å engasjere Nord, men deretter tøye det inn hvis det oppstår uenigheter om dets innsats.

Hvis Bush-administrasjonen fortsetter på banen for engasjement, vil den trolig ha en enklere tid å bygge innenlandsk konsensus for sin tilnærming enn forgjengeren.Imidlertid vil hvorvidt dens engasjementspolitikk gir resultater også påvirke om en slik konsensus kan opprettholdes. Å opprettholde en sterk innenlandsk konsensus kan også tjene administrasjonen godt i å takle det politiske presset på andre spørsmål – spesielt for å redusere antall amerikanske tropper på den koreanske halvøya – noe som kan bli mer fremtredende hvis tilnærming får damp. Senatets utenrikskomités leder Jesse Helms (RN.C.) har allerede antydet at muligheten hvis forsoning fortsetter.

Utførelsen av amerikansk diplomati kan være komplisert av konkurranse fra andre makter, selv om konkurransen sannsynligvis vil være begrenset. av politiske og økonomiske virkeligheter. Beijing kan være en klar kilde til hjelp, men Pyongyang vil fortsatt være mistenksom mot motivene. Kina har vært villig til å samarbeide med Washington for å prøve å lette spenningen på halvøya, selv om Beijing ennå ikke seriøst har vurdert Amerikas fremtidige rolle på halvøya. Moskvas forhold til Pyongyang har forbedret seg det siste året. Mens Russland kanskje kan tilby noen håndgripelig hjelp til Nord-Koreas industrielle infrastruktur, med sine sovjetiske røtter, vil den bistanden være begrenset av Russlands økonomiske vanskeligheter. Selv om EUs rolle har økt gjennom sitt medlemskap i hovedstyret i den koreanske halvøyens energiutviklingsorganisasjon (KEDO) og betydelig humanitær bistand, vil dens politiske interesser forbli begrensede. Japan har midlene og interessen til å spille en innflytelsesrik rolle, men det er funksjonshemmet av den vanskelige innenlandske engasjementspolitikken og vil være politisk begrenset i mange år fremover av sin tidligere okkupasjon av Korea tidligere. Endelig kan konkurranse mellom forskjellige land ikke bare være begrenset av politiske og økonomiske realiteter, men også av delt støtte for forsoning. En slik støtte kan falle hvis forsoning ser ut til å bli gjenforent, hovedsakelig fordi hvert land kan ha forskjellige synspunkter på ønsket om et samlet Korea, men det er sannsynligvis et fjernt utsyn. Kort sagt, spekulasjoner om konkurransen kan være overdrevet, men økt involvering fra andre land vil kreve en utvidet styringsrolle for Washington og press for administrasjonen om å skape en «maktkonsert» mens de takler eventuelle rivaliseringer.

Politisk agenda for fremtiden

Målene for en ny administrasjon forblir uendret – stabilitet, ikke-spredning, forsoning og en sterk allianse mellom USA og ROK. Kontroll av nordkoreanske masseødeleggelsesvåpen og ballistiske missiler har vært og vil fortsette å være en kritisk prioritet i USA, men det utelukker ikke en mye mer aktiv innsats for å takle det som sannsynligvis vil være en mer kritisk trussel: Nordens fremadvendte konvensjonelle militære styrker. Bush-administrasjonen burde presse frem på begge fronter og anerkjenner at det på kort sikt kan være mer sannsynlig fremgang når det gjelder å kontrollere ballistiske missiler og atomvåpen, bare hvis bare konvensjonelle styrker forblir grunnlaget for Nordens verdipapir y holdning.

Når vi forfølger engasjement, bør amerikanske politiske beslutningstakere huske på en rekke retningslinjer. For det første vil takle endrede omstendigheter på halvøya kreve utforming av en effektiv politikkutformingsmekanisme inne i den utøvende grenen, med kongressen og med våre allierte. For det andre kan politikere delta i endeløse debatter om Pyongyangs intensjoner, men konstante diplomatiske sonder er fortsatt den beste måten å finne ut av de virkelige motivene. For det tredje bør USA holde sine prioriteringer fokusert. Hovedmålet er ikke å transformere det nordkoreanske samfunnet, men å binde og redusere sikkerhetstrusselen. Å endre Nord-Korea kan være et biprodukt av den innsatsen. Å søke å gjøre begge deler kan være en resept for svikt. For det fjerde må USA sees på av alle, men særlig Seoul, som aktivt støtter den koreanske fredsprosessen. Tett politisk koordinering vil være viktig for å unngå å undergrave sør-nord-dialogen. For det femte bør Washington være forberedt på fartsdumper, spesielt uventede provokasjoner fra nord som kan undergrave engasjementet. Derfor vil det være viktig å opprettholde et langsiktig perspektiv. Endelig vil USA måtte samarbeide med andre for å generere internasjonal støtte, samt opprettholde en maktbalanse på halvøya. Med disse retningslinjene i tankene, bør en ny administrasjon vurdere følgende spesifikke trinn:

Integrer politiske, økonomiske og sikkerhetsinitiativer

Å gå videre med politisk og økonomisk engasjement raskere enn fremgang å redusere sikkerhetstrusselen kan skape den verste av alle verdener – et politisk urekonstruert Nord-Korea med en stabil økonomi og et revitalisert militær.Noen eksperter har hevdet at engasjementspolitikk, og noen av de økonomiske fordelene den har gitt Nord, allerede har hjulpet den nordkoreanske økonomien med å komme ned og gjort det mulig for Pyongyang å holde sin største serie militære øvelser på flere år.

Som en generell regel bør USA, Republikken Korea og Japan være villige til å fortsette å yte kortsiktig hjelp utformet for å forhindre ustabilitet eller kollaps i Nord – for eksempel matassistanse – uten at det er knyttet noen streng. Det utelukker ikke også bruk av assistanse for å sikre fremgang i sikkerhetsspørsmål, inkludert større, flerårig matassistanse eller landbruksutviklingspakker. Midler til storstilt rehabilitering av Nords industrielle infrastruktur bør bare gis mot mottakelig reduksjon av den militære trusselen.

Støtt sør-nord-forsoning

Siden den økonomiske delen av tilnærming vil bli stadig viktigere, den nye administrasjonen bør søke penger fra kongressen for å opprette et Korea-forsoningsfond. Fondet vil bli brukt til humanitære programmer som matassistanse og landbruksutvikling, for å fremme økonomisk samarbeid gjennom for eksempel forbedring av industriell infrastruktur og reduksjon av kooperativ trussel hvis det gjøres fremskritt innen militære tillitsskapende tiltak eller konvensjonell våpenkontroll. Midler kan gis bilateralt eller kanaliseres gjennom sørkoreanske, ikke-statlige eller internasjonale organisasjoner.

Støtte for forsoning kan kreve at USA hjelper til med å legge til rette for inngåelse av nye fredsordninger. Den nåværende ordningen består av våpenstilstandsavtalen fra 1953 og tilhørende kommisjoner – den militære våpenstilstandskommisjonen og Nøytrale nasjoners overvåkingskommisjon – som overvåker våpenstilstanden. Hvis tilnærmingen får fart, vil symbolikken med å erstatte en ordning som dateres tilbake til Koreakrigen bli uimotståelig. Offentlig bør USA være forberedt på å støtte eventuelle nye ordninger, men privat bør de gi råd til forsiktighet for å unngå å øke urealistiske offentlige forventninger om forsoning før det tas konkrete fremskritt i håndteringen av den nordkoreanske trusselen.

Løs missilproblemet

USA og Nord-Korea ser ut til å ha diskutert en omfattende avtale som i det vesentlige vil rulle tilbake alle programmene fra middels rekkevidde Nodong-missil til langdistanse Taepodong-missil. Avtalen ville avslutte eksport, testing og kanskje til og med utvikling og utplassering av slike raketter. Det kan også kreve at ødeleggelse av mobilmissilbeholdninger, «ladingen» for sine mobile bæreraketter. Vanskelige tekniske detaljer gjenstår. Bekreftelse av vidtrekkende grenser for mobile missiler, for eksempel, vil kreve påtrengende tiltak på stedet. USA-sovjetiske atomvåpenkontrollavtaler som begrenser mobile missiler, kan gi nyttige veiledninger for slike tiltak. Men de kan vise seg å være uakseptable for Nord-Korea på dette tidspunktet. Den nye administrasjonen bør være forberedt på å vurdere mindre vidtrekkende, men likevel betydningsfulle, avtaler som et permanent flyprøveforbud kombinert med et forbud mot eksport av missiler og beslektet teknologi. Slike begrensninger kan være et første skritt mot en omfattende avtale.

Forsterke det kjernefysiske avtalte rammeverket

Avtalen lider av et reaktorprosjekt som er etter planen, en forsinkelse i den planlagte sertifiseringen fra Det internasjonale atomenergibyrået om at Nord-Korea er atomfri (siden sertifisering er knyttet til reaktorprosjektet), og betydelige finansieringsmangler i avtaleens andre nøkkelkomponent, leveranser av tungolje til Nord. Den nye administrasjonen bør utforske fornyelse av avtalen ved å tilby Nord konvensjonelle energikilder i stedet for atomkraftverkene. Denne tilnærmingen vil mer realistisk ta hensyn til Nords voksende behov for klare energikilder og kan derfor være attraktiv for Pyongyang. Balansert mot disse hensynene vil være ønsket fra amerikanske allierte som betaler for reaktorene, de sunkne kostnadene for det nåværende reaktorprogrammet, som utgjør millioner av dollar, og usikkerheten ved å starte en ny vei. Et alternativ som bør vurderes seriøst er å oppnå enighet med Nord for å levere strøm fra sør-koreanske anlegg mot at Pyongyang godtar å sende ut lagrede brukte kjernefysiske stenger – som inneholder bombefremstillingsmateriale – tidligere enn spesifisert i 1994-avtalt Rammeverk.

Foreslå konvensjonell våpenkontroll inkludert styrkereduksjoner

Den nye administrasjonen bør samarbeide tett med Sør-Korea for å hjelpe til med å lage seriøse konvensjonelle våpenkontrollforslag. Disse bør kjøre spekteret fra tillitsskapende tiltak for å tvinge fram reduksjonsforslag.

Småskala ensidige reduksjoner er heller ikke uaktuelt.USA var engasjert i slike reduksjoner på begynnelsen av 1990-tallet, men de ble stoppet på grunn av bekymringer for Nordens atomprogram. Kanskje et nytt program kan begynne i sammenheng med en kontinuerlig tining på halvøya eller ytterligere forsikringer om at Nord har fullstendig forlatt sine masseødeleggelsesvåpen. Selvfølgelig må reduksjoner, enten forhandlet eller ensidig, baseres på nøye undersøkelse av fremtidige krav for å avskrekke et nordkoreansk angrep, samt en nøye lesing av både regionale og innenlandske politiske publikum. Men USA og Republikken Korea bør heller ikke miste det politiske nytten av slike reduksjoner i sikte på å påvirke innenrikspolitisk debatt positivt i begge land om fremtiden for amerikanske troppsnivåer.

Gjør lettere utforming og gjennomføring av politikk

Hjemme bør den nye administrasjonen raskt utnevne en spesiell representant for den koreanske fredsprosessen. En viktig lærdom fra Clinton-administrasjonen er at det vanlige byråkratiet ikke har vært i stand til å håndtere en situasjon med dynamisk endring i Nordøst-Asia. Spesialrepresentanten bør ha nok vekst og erfaring til å samle høytstående tjenestemenn for å skape en sammenhengende tilnærming med topartsstøtte.

Den nye administrasjonen bør også opprette en «kongressens observatorgruppe» bestående av viktige republikanske og demokratiske. medlemmer fra komiteer relatert til militæret, utenriksrelasjoner og etterretning. Medlemmer og ansatte vil ha regelmessige, detaljerte orienteringer fra den utøvende grenen, har hyppige kontakter med sentrale beslutningstakere i regionen, inkludert Nord-Korea, og kan til og med delta i viktige USA. diplomatiske møter med disse landene. I tillegg ble den trilaterale koordineringsgruppen (TCOG) etablert ved 1999-gjennomgangen av USAs politikk overfor Nord-Korea gjennomført av tidligere forsvarsminister William Perry og bestående av seniorbyråkrater fra USA, Sør-Korea og Japan —Bør styrkes av flere trilaterale utenriksministermøter.

En ytterligere bredere krets av ulemper ultasjon, kanskje modellert etter den uformelle «kontaktgruppen» som ble brukt på Balkan, kan omfatte Russland og Kina. Til slutt vil multilateral bistand for Nord-Korea kreve multilateral koordinering. Mens noen eksperter har foreslått en modell basert på KEDO, som ble etablert for å implementere 1994-avtalen, kan bruk av eksisterende institusjoner vise seg like eller enda mer effektiv. For eksempel kan den asiatiske utviklingsbanken administrere slike midler under spesielle kontoer som er opprettet for Nord-Korea.

Forsiktig optimisme

Prognosen for ytterligere forbedring av forholdet mellom USA og Nord-Korea synes å være forsiktig optimisme. President Bush vil bli presentert en enestående mulighet til å forme fremtiden for halvøya så vel som Nordøst-Asia, selv om det sannsynligvis vil være noen hindringer fremover. For eksempel kan sør-nord-forsoning støte på noen hindringer, men det bør være et to-årsvindu før det sørkoreanske valget og Kim Jong Ils 60-årsdag, hvor begge er forpliktet til å gå videre. Konkurranse fra andre land som tilbyr Nord-Korea, kan utgjøre en ny utfordring for USA, men det vil bli temperert av politiske og økonomiske realiteter, samt delt støtte for forsoning.

Endelig er Japan fortsatt en kritisk jokertegn, gitt sitt potensielle økonomiske bidrag til engasjement, men det vil i stor grad avhenge av å overvinne innenlandske politiske begrensninger. Dens manglende evne til å overvinne disse begrensningene kan resultere i spenninger med USA og Republikken Korea, hvis egen praksis for engasjement kan gi mer positive resultater. Hvis en ny administrasjon både kan takle og utnytte denne utviklingen, vil den sikre amerikanske interesser på halvøya i mange år fremover.