Coreia do Norte tem sido o garoto-propaganda de estados rebeldes por mais de cinco décadas. Desenvolveu um programa de armas nucleares, construiu e exportou mísseis balísticos, patrocinou atos terroristas, supostamente participou do comércio de drogas e da falsificação e representou uma ameaça contínua aos aliados e interesses dos EUA, resultando no estacionamento de forças dos EUA na Coreia do Sul e no Japão . Mas também foi objeto de um experimento político. As administrações republicana e democrata tentaram envolver Pyongyang para melhorar as relações e acabar com seu comportamento questionável. Essa política, embora politicamente controversa, especialmente durante a administração Clinton, provavelmente veio para ficar, não apenas porque sua atração tem sido atraente para um corte transversal de democratas e republicanos tradicionais, mas também porque as tendências políticas no Nordeste da Ásia, particularmente os atuais a reaproximação entre a Coreia do Norte e a Coreia do Sul, apenas reforçam a lógica do engajamento. A questão chave para o novo governo é como ele deve moldar sua política diplomática em relação à Coreia do Norte para promover os interesses dos EUA em uma região que possivelmente está em transição do confronto da guerra fria nas últimas cinco décadas para um status desconhecido. RESUMO DA POLÍTICA # 74

The Historical Record

Tornou-se moda associar o engajamento da Coreia do Norte com a administração Clinton. Mas, na verdade, suas raízes históricas podem ser rastreadas até 1988 e a “modesta iniciativa” do presidente Reagan, que permitiu visitas não oficiais não oficiais de norte-coreanos aos Estados Unidos, facilitando as rígidas regulamentações financeiras que impediam viagens de cidadãos americanos à Coreia do Norte , permissão para exportação comercial limitada de bens humanitários dos EUA para Pyongyang e permissão para diplomatas americanos participarem de discussões substantivas com norte-coreanos em ambientes neutros. Deixando de lado o debate sobre a política do governo Clinton para o Norte, a política de engajamento dos EUA deve ser avaliada em o contexto de quatro objetivos principais:

• Aumentar a estabilidade regional. A perspectiva de uma Coreia do Norte potencialmente instável, armada com um grande estoque de armas nucleares e uma força crescente de mísseis de longo alcance, foi evitada e esperançosamente evitado. Além disso, ao ganhar tempo e ajudar a controlar as tensões, a política dos EUA serviu como uma ponte dos tempos difíceis para os dias de hoje Atmosfera mais promissora.
• Impedir a proliferação de armas. Uma Coreia do Norte nuclear teria ameaçado o regime de não proliferação internacional, levado a pressões na República da Coreia (ROK) e talvez no Japão para desenvolver armas nucleares e possivelmente vendido material ou tecnologia de armas nucleares no exterior. Todos esses resultados foram evitados até agora. Quanto aos mísseis, os esforços dos EUA garantiram o anúncio do Norte de uma moratória de testes de longo alcance no outono de 1999, embora ainda não tenha havido um acordo que restrinja as exportações do Norte ou seus próprios posicionamentos nativos.
• Incentive o Sul-Norte diálogo. A política dos EUA teve resultados mistos, não inteiramente devido aos seus próprios esforços, mas também por causa da política interna e inter-coreana. A inconsistência do Presidente Kim Young Sam – um produto de seu próprio estilo de formulação de políticas e pressões políticas internas – teve muito a ver com sua falta de sucesso com Pyongyang. A busca consistente do presidente Kim Dae Jung de melhorar as relações – apesar de várias pressões políticas domésticas – tem sido um fator importante que leva à aproximação nascente entre os dois.
• Manter estreita cooperação EUA-ROK. Diferenças periódicas entre os Estados Unidos e a República da Coréia sobre a política em relação ao Norte não prejudicaram o relacionamento bilateral geral. Resolver essas diferenças por meio de consulta é o que conta e, nesse aspecto, os Estados Unidos se saíram bem.

Perspectivas para a política dos EUA

Talvez a questão-chave para o Os Estados Unidos questionam se os movimentos recentes do Norte para melhorar as relações com Seul e Washington são táticos e, portanto, projetados para ganhos de curto prazo, ou representam uma mudança estratégica real na política de Pyongyang. Os movimentos diplomáticos de Kim Jong Il têm sido de tirar o fôlego – uma moratória nos testes de mísseis de longo alcance, duas visitas à China, a primeira cúpula Sul-Norte, uma visita de seu enviado especial a Washington e da Secretária de Estado Madeleine Albright a Pyongyang, e a normalização das relações com um número crescente de países, particularmente entre as nações industrializadas ocidentais. Suas motivações são claras – salvar sua economia e legitimar seu governo – e a direção de sua política pode não ser surpreendente, dados seus pronunciamentos públicos desde 1997 sobre a necessidade de envolver o mundo exterior.Mas as dúvidas ainda permanecem, em grande parte porque o envolvimento político e econômico está ultrapassando o progresso no tratamento das ameaças reais à segurança representadas pelo Norte. Os céticos apontam para os exercícios militares norte-coreanos deste ano, que foram os maiores em anos, e a contínua ameaça representada pelas grandes forças convencionais de Pyongyang estacionadas perto da zona desmilitarizada. Mas para serem equilibrados, os céticos também devem notar os sinais recentes durante as conversas de Kim com Albright de que o Norte está disposto a fazer mais progressos na limitação de seu programa de mísseis balísticos, bem como manter discussões com Seul e Washington sobre a reorientação de sua política externa e de segurança para longe de hostilidade da guerra fria.

É prudente ser cauteloso, dado o histórico do Norte e o cabo de guerra entre pragmáticos e ideólogos em Pyongyang na última década ou mais. Provavelmente existem céticos dentro da liderança do Norte e as fissuras podem crescer se a reaproximação prosseguir. Se isso acontecer, pode ser mais difícil para Kim seguir em frente. Alternativamente, o envolvimento pode ficar aquém das expectativas e resultar em alguma contenção, ou a centralidade do Presidente Kim para o processo de política pode ser um problema. Uma motivação para a política de envolvimento de Kim é reforçar sua posição na corrida para seu 60º aniversário – um evento importante nas sociedades asiáticas – para facilitar o início da transição para um de seus filhos. Kim teve problemas de saúde no passado e, de acordo com relatórios da inteligência sul-coreana, quase foi morto por uma queda de um cavalo no início dos anos 1990. Se ele desaparecer de cena antes que a transição ganhe impulso, todas as apostas podem ser canceladas.

Mas também são necessários dois, e neste caso três, para dançar o tango. O presidente Kim Dae Jung tem sido consistente em sua busca pela reconciliação. Enquanto isso vai continuar, há algum consenso de que, além da primeira cúpula Norte-Sul, sua abordagem rendeu pouco progresso significativo. O apoio interno à sua política sempre foi amplo, mas não profundo, situação que permanece mesmo após a cúpula de junho de 2000. Uma pequena minoria de sul-coreanos apóia firmemente o presidente Kim e uma minoria igual se opõe inequivocamente à política do sol. As opiniões da grande maioria estão em algum ponto intermediário. Além das pressões para demonstrar o progresso contínuo, a força política de Kim – e sua capacidade de buscar engajamento – pode ser ameaçada por falhas de governança doméstica, incluindo uma crise econômica e alegações de corrupção em sua administração. O atoleiro doméstico pode se tornar mais difícil com a aproximação das eleições presidenciais de 2002, e não é de forma alguma certo que a próxima administração sul-coreana, particularmente uma liderada pelo atual Grande Partido Nacional da oposição, seguiria a abordagem do presidente Kim, a menos que resultados dramáticos sejam alcançados antes então.

Quanto aos Estados Unidos, o novo governo Bush provavelmente continuará engajando o Norte, mas permanece a dúvida se sua abordagem será mais dura do que a do governo Clinton. Ele herdará uma relação calorosa entre os Estados Unidos e a Coréia do Norte, resultado da visita do vice-marechal Cho Myong Rok a Washington e da visita do secretário Albright a Pyongyang no final do ano passado. Embora ambas as visitas apresentassem a possibilidade de um progresso real em questões específicas, incluindo a limitação do programa de mísseis do Norte, o diálogo foi paralisado porque o governo ficou atolado no debate sobre se o presidente Clinton deveria visitar Pyongyang e terminou quando ele decidiu não ir.

Os moderados no campo de Bush geralmente apóiam o engajamento e o presidente Kim apoiará essa visão. Mas pode levar algum tempo para o novo governo se posicionar sobre uma questão tão polêmica, principalmente porque vários funcionários do governo têm opiniões decididamente conservadoras sobre a Coreia do Norte. Qualquer que seja o resultado dessa revisão, é provável que a nova administração faça algumas mudanças nos termos do engajamento, mas não busque uma abordagem totalmente diferente. O melhor resultado será um equilíbrio cuidadoso de mudança e continuidade na abordagem americana em relação ao Norte, bem como uma coordenação próxima com a Coreia do Sul para reforçar os esforços de cada um. Os perigos a serem evitados pela administração incluem: 1) uma série de mudanças táticas na política dos EUA que dão a impressão geral de uma mudança na direção estratégica, de que os Estados Unidos estão se afastando do engajamento; 2) atritos com a Coreia do Sul como resultado dos esforços dos EUA para endurecer a política do sol do presidente Kim, tornando-a mais condicional, e; 3) Incentivo dos EUA à Coreia do Sul para assumir a liderança no engajamento do Norte, mas depois controlá-lo se surgirem desacordos sobre seus esforços.

Se o governo Bush continuar no caminho do engajamento, provavelmente terá tempo mais fácil de construir um consenso doméstico para sua abordagem do que seu antecessor.No entanto, o fato de sua política de engajamento produzir resultados também afetará se tal consenso pode ser mantido. Manter um forte consenso interno também pode servir ao governo para lidar com pressões políticas sobre outras questões – particularmente sobre a redução do número de tropas americanas na península coreana – que pode se tornar mais saliente se a reaproximação ganhar força. O presidente do Comitê de Relações Exteriores do Senado, Jesse Helms (RN.C.), já sugeriu essa possibilidade se a reconciliação continuar.

A conduta da diplomacia dos EUA pode ser complicada pela competição de outras potências, embora essa competição provavelmente seja limitada pelas realidades políticas e econômicas. Pequim pode ser uma fonte imediata de ajuda, mas Pyongyang continuará desconfiando de seus motivos. A China está disposta a cooperar com Washington na tentativa de aliviar as tensões na península, embora Pequim ainda tenha que considerar seriamente o futuro papel dos Estados Unidos na península. O relacionamento de Moscou com Pyongyang melhorou no ano passado. Embora a Rússia possa oferecer alguma assistência tangível para a infraestrutura industrial da Coreia do Norte, com suas raízes soviéticas, essa assistência será limitada pelas dificuldades econômicas da Rússia. Embora o papel da União Europeia tenha aumentado com a sua participação no Conselho Executivo da Organização para o Desenvolvimento Energético da Península Coreana (KEDO) e com uma assistência humanitária substancial, seus interesses políticos permanecerão limitados. O Japão tem os meios e o interesse para desempenhar um papel influente, mas é prejudicado pela difícil política interna de engajamento e será politicamente limitado por muitos anos devido à sua antiga ocupação da Coréia no passado. Finalmente, a competição entre vários países pode ser limitada não apenas pelas realidades políticas e econômicas, mas também pelo apoio compartilhado à reconciliação. Esse apoio pode falhar se a reconciliação parecer destinada à reunificação, principalmente porque cada país pode ter visões diferentes sobre a conveniência de uma Coreia unificada, mas essa é provavelmente uma perspectiva distante. Em suma, as especulações sobre a competição podem ser exageradas, mas o envolvimento maior de outros países exigirá um papel administrativo ampliado para Washington e pressão para que o governo crie um “concerto de poderes” enquanto enfrenta quaisquer rivalidades.

Agenda de políticas para o futuro

Os objetivos de uma nova administração permanecem inalterados – estabilidade, não proliferação, reconciliação e uma forte aliança EUA-ROK. O controle das armas de destruição em massa e mísseis balísticos da Coréia do Norte foi e será continuar a ser uma prioridade crítica dos EUA, mas isso não impede um esforço muito mais ativo para enfrentar o que provavelmente será uma ameaça mais crítica: as forças militares convencionais destacadas para a frente do Norte. O governo Bush deve avançar em ambas as frentes, reconhecendo que, no curto prazo, o progresso pode ser mais provável no controle de mísseis balísticos e armas nucleares, pelo menos porque as forças convencionais continuam a ser a base da segurança do Norte postura.

Ao buscar o engajamento, os formuladores de políticas dos EUA devem ter em mente uma série de diretrizes. Em primeiro lugar, lidar com a mudança das circunstâncias na península exigirá a formulação de um mecanismo eficaz de formulação de políticas dentro do Poder Executivo, com o Congresso e com nossos aliados. Em segundo lugar, os formuladores de políticas podem se envolver em debates intermináveis sobre as intenções de Pyongyang, mas investigações diplomáticas constantes ainda são a melhor maneira de descobrir seus reais motivos. Terceiro, os Estados Unidos devem manter o foco em suas prioridades. Seu principal objetivo não é transformar a sociedade norte-coreana, mas limitar e diminuir a ameaça à segurança. Mudar a Coreia do Norte pode ser um subproduto desse esforço. Tentar fazer as duas coisas pode ser uma receita para o fracasso. Quarto, os Estados Unidos devem ser vistos por todos, mas particularmente por Seul, como um apoio ativo ao processo de paz coreano. Uma estreita coordenação de políticas será essencial para evitar minar o diálogo Sul-Norte. Quinto, Washington deve estar preparado para lombadas de velocidade, particularmente provocações inesperadas do Norte que podem minar o engajamento. Portanto, manter uma perspectiva de longo prazo será fundamental. Finalmente, os Estados Unidos terão de trabalhar com outros para gerar apoio internacional, bem como manter um equilíbrio de poder na península. Com essas diretrizes em mente, uma nova administração deve considerar as seguintes etapas específicas:

Integrar iniciativas políticas, econômicas e de segurança

Prosseguir com o envolvimento político e econômico mais rapidamente do que avançar diminuir a ameaça à segurança poderia criar o pior de todos os mundos – uma Coreia do Norte politicamente não reconstruída com uma economia estável e um exército revitalizado.Alguns especialistas argumentaram que a política de engajamento, e alguns dos benefícios econômicos que ela proporcionou ao Norte, já ajudou a economia norte-coreana ao fundo do poço e permitiu que Pyongyang realizasse sua maior série de exercícios militares em anos.

Como regra geral, os Estados Unidos, a República da Coréia e o Japão devem estar dispostos a continuar a fornecer ajuda de curto prazo destinada a evitar instabilidade ou colapso no Norte – como assistência alimentar – sem amarras. Isso não impede também o uso de assistência para garantir o progresso em questões de segurança, incluindo assistência alimentar plurianual ou pacotes de desenvolvimento agrícola maiores. Os fundos para a reabilitação em grande escala da infraestrutura industrial do Norte devem ser fornecidos apenas em troca de reduções tangíveis na ameaça militar.

Apoiar a Reconciliação Sul-Norte

Visto que o componente econômico de a reaproximação se tornará cada vez mais importante, o novo governo deve buscar dinheiro do Congresso para estabelecer um Fundo de Reconciliação da Coreia. O fundo seria usado para programas humanitários, como assistência alimentar e desenvolvimento agrícola, fomentando a cooperação econômica por meio, por exemplo, da melhoria da infraestrutura industrial e da redução da ameaça cooperativa, se houver progresso nas medidas militares de fortalecimento da confiança ou no controle de armas convencionais. Os fundos podem ser fornecidos bilateralmente ou canalizados por meio de organizações sul-coreanas, não governamentais ou internacionais.

O apoio à reconciliação pode exigir que os Estados Unidos ajudem a facilitar a conclusão de novos acordos de paz. O arranjo atual consiste no Acordo de Armistício de 1953 e comissões que o acompanham – a Comissão de Armistício Militar e a Comissão de Supervisão de Nações Neutras – que monitoram o armistício. Se a reaproximação ganhar impulso, o simbolismo de substituir um arranjo que data da Guerra da Coréia se tornará irresistível. Publicamente, os Estados Unidos devem estar preparados para apoiar quaisquer novos acordos, mas, em particular, devem aconselhar cautela para evitar o aumento de expectativas públicas irrealistas sobre a reconciliação antes que um progresso tangível seja feito para lidar com a ameaça norte-coreana.

Resolva o problema dos mísseis

Os Estados Unidos e a Coréia do Norte parecem ter discutido um acordo abrangente que essencialmente reverteria todos os seus programas, do míssil Nodong de médio alcance para o míssil Taepodong de longo alcance. O acordo encerraria as exportações, testes e talvez até mesmo o desenvolvimento e implantação de tais mísseis. Também pode exigir a destruição de estoques de mísseis móveis, as “recargas” para seus lançadores móveis. Detalhes técnicos difíceis permanecem. A verificação de limites de longo alcance para mísseis móveis, por exemplo, exigiria medidas intrusivas no local. Acordos de controle de armas nucleares EUA-Soviética esse limite de mísseis móveis poderia fornecer orientações úteis para tais medidas. Mas podem ser inaceitáveis para a Coreia do Norte neste momento. A nova administração deve estar preparada para considerar acordos menos abrangentes, mas ainda significativos, como uma proibição permanente de testes de voo combinada com a proibição de exportações de mísseis e tecnologias relacionadas. Esses limites poderiam ser um primeiro passo para um acordo abrangente.

Revigorar a estrutura do acordo nuclear

O acordo sofre de um projeto de reator que está atrasado, um atraso na certificação planejada pela Agência Internacional de Energia Atômica de que a Coreia do Norte é livre de energia nuclear (uma vez que a certificação está ligada ao projeto do reator), e déficits de financiamento significativos em outro componente-chave do acordo, entregas de óleo combustível pesado para o Norte. O novo governo deve explorar o revigoramento do acordo, oferecendo ao Norte fontes de energia convencionais, em vez de usinas nucleares. Esta abordagem levaria em consideração de forma mais realista a necessidade crescente do Norte por fontes de energia prontas e, portanto, poderia ser atraente para Pyongyang. Em comparação com essas considerações, estariam os desejos dos aliados dos EUA que estão pagando pelos reatores, os custos irrecuperáveis do programa atual do reator, que somam milhões de dólares, e as incertezas de iniciar um novo caminho. Uma alternativa que deveria ser seriamente considerada é chegar a um acordo com o Norte para fornecer eletricidade de usinas sul-coreanas em troca de Pyongyang concordar em despachar suas barras de combustível nuclear usado – que contêm material de fabricação de bombas – antes do especificado no Acordo de 1994 Estrutura.

Propor o controle de armas convencionais, incluindo reduções de força

O novo governo deve trabalhar em estreita colaboração com a Coréia do Sul para ajudar a elaborar propostas sérias de controle de armas convencionais. Isso deve abranger desde medidas de construção de confiança até propostas de redução da força.

Reduções unilaterais em pequena escala também não estão fora de questão.Os Estados Unidos estavam envolvidos em tais reduções no início da década de 1990, mas elas foram interrompidas por causa de preocupações com o programa nuclear do Norte. Talvez um novo programa pudesse começar no contexto de um degelo contínuo na península ou de novas garantias de que o Norte abandonou totalmente suas armas de destruição em massa. É claro que as reduções, negociadas ou unilaterais, teriam de se basear no exame minucioso dos requisitos futuros para deter um ataque norte-coreano, bem como em uma leitura cuidadosa das audiências políticas regionais e domésticas. Mas os Estados Unidos e a República da Coréia também não devem perder de vista a utilidade política de tais reduções em influenciar positivamente o debate político doméstico em ambos os países sobre o futuro dos níveis de tropas dos EUA.

Facilitar a formulação e implementação de políticas

Em casa, o novo governo deve nomear rapidamente um representante especial para o processo de paz coreano. Uma lição importante do governo Clinton é que a burocracia regular foi incapaz de lidar com uma situação de mudança dinâmica no Nordeste da Ásia. O representante especial deve ter estatura e experiência suficientes para reunir funcionários de alto nível a fim de criar uma abordagem coerente com apoio bipartidário.

A nova administração também deve estabelecer um “grupo de observadores do congresso” consistindo de republicanos e democratas importantes membros de comitês relacionados às forças armadas, relações exteriores e inteligência. Os membros e a equipe teriam acesso a briefings regulares e detalhados do poder executivo, teriam contatos frequentes com os principais tomadores de decisão na região, incluindo a Coreia do Norte, e podem até participar de importantes reuniões dos EUA reuniões diplomáticas com esses países. Além disso, o Grupo de Coordenação Trilateral (TCOG) – estabelecido pela revisão de 1999 da política dos EUA em relação à Coreia do Norte conduzida pelo ex-secretário de Defesa William Perry e consistindo de burocratas graduados dos Estados Unidos, Coreia do Sul e Japão —Deve ser fortalecido por mais reuniões trilaterais de ministros das Relações Exteriores.

Um círculo adicional mais amplo de contras A ultação, talvez modelada a partir do “grupo de contato” informal usado nos Bálcãs, pode incluir a Rússia e a China. Finalmente, a assistência multilateral à Coreia do Norte exigirá coordenação multilateral. Embora alguns especialistas tenham sugerido um modelo baseado no KEDO, estabelecido para implementar o Acordo de Estrutura de 1994, o uso de instituições existentes pode ser tão ou até mais eficaz. Por exemplo, o Banco Asiático de Desenvolvimento poderia administrar esses fundos em contas especiais estabelecidas para a Coreia do Norte.

Otimismo cauteloso

O prognóstico para melhorias adicionais nas relações EUA-Coréia do Norte parece ser otimismo cauteloso. O presidente Bush terá uma oportunidade sem precedentes de moldar o futuro da península, bem como do nordeste da Ásia, embora provavelmente haja alguns obstáculos pela frente. Por exemplo, a reconciliação Sul-Norte pode encontrar alguns obstáculos, mas deve haver uma janela de oportunidade de dois anos antes da eleição sul-coreana e do 60º aniversário de Kim Jong Il, durante o qual ambos estão empenhados em seguir em frente. A concorrência de outros países que se oferecem para ajudar a Coreia do Norte pode representar um novo desafio para os Estados Unidos, mas isso será moderado pelas realidades políticas e econômicas, bem como pelo apoio compartilhado para a reconciliação.

Finalmente, o Japão continua sendo um fator crítico curinga, dada sua contribuição financeira potencial para o engajamento, mas que dependerá em grande parte da superação de restrições políticas internas. Sua incapacidade de superar essas restrições pode resultar em tensões com os Estados Unidos e a República da Coréia, cuja própria prática de engajamento poderia render resultados mais positivos. Se um novo governo puder lidar e tirar proveito desses desenvolvimentos, garantirá os interesses dos EUA na península por muitos anos.