1.2 Mudanças Climáticas, o Protocolo de Quioto e além

Embora a primeira conjectura científica de um aumento do efeito estufa resultante de atividades humanas já tenha sido formulada no final do século 19, não foi até o final do século 20 que as mudanças climáticas passaram para a agenda política internacional (por exemplo, Bolin, 1993; Jäger & O’Riordan, 1996). Alarmados pelas evidências do aquecimento global fornecidas por cientistas desde a década de 1960, os governos pediram pesquisas adicionais no início da década de 1980, o que acabou levando ao estabelecimento do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) no contexto das Nações Unidas (ONU ) em 1988.

Quando os estudiosos do IPCC reconfirmaram a ameaça da mudança climática induzida pelo homem, por exemplo causada pela queima de combustíveis fósseis no setor de indústria e transporte, os governos iniciaram negociações para construir um acordo internacional sobre mudança climática no início da década de 1990. Isso resultou na adoção da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (FCCC) em 1992 com o objetivo de os países industrializados (conforme elaborado em negociações subsequentes) alcançar a estabilização de suas emissões de gases de efeito estufa (GEE) – como dióxido de carbono (CO2 ), metano (CH4) e óxido nitroso (N2O) – nos níveis de 1990 até o ano 2000. Os países em desenvolvimento foram isentos das metas de emissão, reconhecendo que a maior parte das emissões globais históricas e atuais de GEE teve origem nos países desenvolvidos e que os países em desenvolvimento precisam alcançar um crescimento econômico sustentado e erradicar a pobreza.

Quando os relatórios do IPCC indicaram que a meta de estabilização não seria suficiente para evitar uma interferência antropogênica perigosa no sistema climático, as Partes (governos) do A FCCC decidiu formular compromissos de redução de emissões para os países desenvolvidos na forma de um protocolo legal, apesar dos problemas que já tinham que estabilizar ize suas emissões (por exemplo Oberthür & Ott, 1999). Esse protocolo para o FCCC foi acordado em 1997 em Kyoto (Japão), que, portanto, foi denominado Protocolo de Kyoto. Se este Protocolo for ratificado, os países industrializados deverão, individual ou conjuntamente, reduzir seu nível geral de emissão de GEE em pelo menos 5% abaixo dos níveis de 1990 no período de compromisso de 2008–2012 (Artigo 3.1).

Para alcançar isso nível, essas chamadas Partes do Anexo B (ou: Partes do Anexo I no âmbito do FCCC) adotaram compromissos de Limitação ou Redução de Emissões Quantificadas diferenciadas (QELRCs), como uma redução de 8% para a União Europeia (UE), uma redução de 6% para o Canadá e Japão e estabilização para a Federação Russa. Os Estados Unidos (EUA), maior emissor de CO2 do mundo (IEA, 1999), se comprometeram com a meta de redução de 7%, mas em março de 2001 os americanos se retiraram do Protocolo. Os EUA não criticaram apenas o fato de os países em desenvolvimento ainda estarem isentos do teto de emissão. incluindo a China como o segundo maior emissor de CO2 do mundo (IEA, 1999), mas também alegaram que a meta de Kyoto prejudicaria a economia americana (Bush, 2001). Os oponentes dessa posição, tanto dentro quanto fora da América, argumentaram que havia e ainda há razões de justiça sólidas para (temporariamente) isentar os países em desenvolvimento de tetos de emissão, principalmente com base nos argumentos de responsabilidade histórica e erradicação da pobreza, e que a meta de Kyoto custar aos EUA não mais do que, digamos, 0,1–2% de seu crescimento do PIB (por exemplo, Banuri et al., 2001: 57).

Um país industrializado pode comprar Unidades de Quantidade Atribuída ( AAUs) com base em LET e / ou Unidades de Redução de Emissões (URE) com base em IC de outro país do Anexo B, por exemplo, na Europa Central ou Oriental, onde os custos marginais de redução são relativamente baixos. Também pode adquirir Reduções Certificadas de Emissão (RCEs) de países em desenvolvimento com base em projetos de MDL. O Protocolo de Quioto (Artigos 6.1 (d), 12.3 (b) e 17) exige que o uso desses instrumentos flexíveis seja “complementar” à ação doméstica: cada Parte do Anexo B deve fornecer informações sobre como sua ação doméstica é um elemento significativo de os esforços para cumprir suas metas de emissão.

Existem várias diferenças institucionais entre os Mecanismos de Quioto. O LET usa uma abordagem de cima para baixo, calculando as reduções de emissões com base em compromissos nacionais. O texto legal do Artigo 17 indica que os governos do Anexo B poderiam negociar partes de seus montantes atribuídos. Um governo soberano poderia decidir dividir seus montantes atribuídos alocando licenças a entidades privadas (como empresas ou setores), permitindo-lhes comercializar emissões no mercado interno. No entanto, ainda precisa ser decidido sob quais condições as empresas podem negociar diretamente entre si internacionalmente. JI e o MDL diferem do IET, porque são instrumentos flexíveis baseados em projetos nos quais um investidor rec eives créditos pelas reduções de emissões alcançadas no hospedeiro. Em princípio, as reduções de emissões em tais projetos não são medidas de cima para baixo a partir do compromisso nacional, mas de baixo para cima a partir de uma linha de base que estima as emissões futuras no local do projeto se o projeto não tivesse ocorrido.

Embora ambos sejam baseados em projetos, JI e o CDM também diferem um do outro. Um país anfitrião da IC tem uma meta de emissão em contraste com um país anfitrião do MDL. Além disso, os créditos acumulados de projetos de MDL entre 2000 e 2008 podem ser depositados para serem usados durante o período de compromisso (Artigo 12.10), o que não é possível segundo JI. No entanto, os projetos de manejo florestal (resultando em unidades de remoção (RMUs)) que visam proteger as florestas existentes em vez de realmente (re) plantar árvores podem ser aplicados em uma extensão limitada sob o Artigo 6 do JI, mas não são elegíveis como projetos de MDL. Além disso, os projetos de florestamento e reflorestamento podem ser totalmente usados para fins de conformidade com o JI, mas apenas até certo ponto no MDL. Além disso, os requisitos institucionais sob o MDL em termos de apoio ao desenvolvimento sustentável nos países anfitriões (e a exigência de um Conselho Executivo supervisor) são mais fortes do que sob o JI.

Próximo aos Mecanismos de Quioto, o Protocolo de Quioto também contém algumas disposições de flexibilidade adicionais, notadamente o estabelecimento de um período de compromisso plurianual para seis GEE (Artigo 3.1), a possibilidade de operação bancária (Artigo 3.13) e a opção de bolha (Artigo 4).

Primeiro , em vez de um ano de compromisso, o Protocolo de Quioto estabelece um período de compromisso flexível em que a meta de uma Parte do Anexo B deve ser alcançada pelo cálculo de suas emissões médias ao longo de 5 anos de 2008 a 2012 (Artigo 3.1). O Protocolo de Quioto usa uma “cesta” de seis GEEs (listados no Anexo A), que não apenas inclui o CO2 como o principal GEE, mas também permite reduções em outros GEEs, como CH4, que são todos traduzidos em equivalentes de CO2 para produzir uma única figura.

Em segundo lugar, os países industrializados têm a possibilidade de armazenar partes não utilizadas de suas quantidades atribuídas (Artigo 3.13). Se uma Parte do Anexo B tiver emissões mais baixas do que sua quantidade atribuída no primeiro período de compromisso (2008 -2012), a diferença pode ser adicionada (“bancada”) à provisão para períodos de compromisso subsequentes. Embora tal operação bancária seja irrestrita para AAUs, o transporte de UREs e RCEs é restrito a 2,5% do valor atribuído e não é permitido para RMUs (CP, 2001b).

Terceiro, Partes do Anexo B são permitidas formar subgrupos e realocar suas metas, desde que isso não mude o teto de emissão total de suas quantidades originais atribuídas e desde que o Secretariado da FCCC seja notificado de tal acordo (Artigo 4). A UE utilizou esta disposição “bolha” para realocar o seu montante atribuído entre os seus Estados-Membros, o que resultou, por exemplo, em compromissos de redução de 21% para a Alemanha, estabilização para a França e 27% de crescimento permitido das emissões para Portugal. O arranjo de repartição de encargos poderia servir para reduzir os custos de computação para a UE, mas não é totalmente eficiente porque não equaliza os custos marginais entre seus Estados Membros (Eyckmans & Cornillie, 2000).

Considerando que os governos nacionais detêm o monopólio legítimo da força dentro de um determinado território (Weber, 1976), não existe um “governo mundial” no sistema político internacional de estados soberanos para realizar e impor a cooperação entre os governos ( Waltz, 1979). Depois de vários anos de barganha intergovernamental, a cooperação foi, no entanto, alcançada para combater a mudança climática, em grande parte porque os governos criaram os Mecanismos de Kyoto sob o Protocolo que reduziriam seus custos de redução da poluição (por exemplo, Bohm, 1999; Oberthur & Ott, 1999). Embora a posição da UE e dos países em desenvolvimento fosse, pelo menos inicialmente, caracterizada pelo ceticismo do mercado e resistência moral ao comércio na esfera ambiental, eles aceitaram os Mecanismos de Quioto , porque este último foi uma pré-condição para vários outros países, como os Estados Unidos, aceitarem uma meta de redução de emissões em primeiro lugar (por exemplo, Ringius, 1999). Foi feito um compromisso, a Comissão Europeia reconheceu abertamente que o Protocolo de Quioto colocava o comércio de emissões na agenda política da UE (COM, 2000a: 7). Vários desenvolvimentos históricos, incluindo pressões internas e “choques” externos (como explicaremos mais adiante neste livro), acabaram levando a UE a adotar um esquema de comércio de emissões próprio, a começar em 2005.

A adoção internacional dos Mecanismos de Quioto em 1997 moveu o processo político para a fase de implementação.Nesta fase, os detalhes de seu desenho devem ser trabalhados e decididos para operacionalizar esses instrumentos flexíveis. No entanto, várias barreiras institucionais dificultam a implementação. dos Mecanismos de Quioto, incluindo ambigüidades legais e objeções culturais. Exemplos de tais questões, apenas para citar alguns, são os níveis aceitáveis de uso de sumidouros e bancos, a conveniência e metodologia de padronizar linhas de base de projetos, a compatibilidade da alocação de licenças nacionais com e a legislação europeia sobre subsídios estatais, o potencial e as complexidades da incorporação de famílias no sistema comercial, o efeito da transferibilidade internacional de emissões no meio ambiente e justiça, bem como a questão correspondente de se e como o uso dos Mecanismos de Quioto deve ser restringido. Ficará claro que algumas dessas barreiras foram negociadas e outras não (ainda) ou apenas parcialmente, enquanto os governos às vezes criam barreiras adicionais ao apresentar novas demandas e ao tentar reabrir ou reinterpretar acordos políticos internacionais anteriores (por exemplo, Boyd et al. , 2001). O IPCC considera uma análise das barreiras institucionais à implementação de políticas climáticas baseadas no mercado como uma área prioritária de pesquisa (Banuri et al., 2001: 71).

Conforme explicado na introdução, no entanto, não tem certeza de que o Protocolo de Quioto entrará em vigor, visto que o número de países que o ratificaram não representa (ainda) pelo menos 55% das emissões totais de CO2 dos países industrializados em 1990. No momento em que este artigo foi escrito, ratificação por os russos, que ainda é incerto, trariam as emissões totais de CO2 acima desse limite exigido. Mas mesmo sem um sinal verde para o Protocolo de Kyoto, os EUA ainda pretendem usar instrumentos baseados no mercado na política climática, por exemplo, transferindo as reduções de emissões registradas entre empresas sob uma meta de intensidade de gases de efeito estufa, enquanto alguns estados federais expressaram seu interesse na formação de uma coalizão dentro dos Estados Unidos, estabelecendo esquemas de comércio de licenças e, subsequentemente, conectando-os, por exemplo, para o setor elétrico. Além disso, com ou sem o Protocolo de Kyoto, a UE começará com um esquema de limite e comércio em 2005, onde as emissões de CO2 podem ser negociadas entre geradores de energia, siderúrgicas, bem como fabricantes de cimento, papel e vidro.

Se o Protocolo de Quioto entrar em vigor, porém, a maior instituição mundial voltada para o mercado no campo da política climática se tornará realidade, tanto em termos de escopo geográfico quanto de tamanho de mercado potencial. As emissões podem então ser comercializadas sob os Mecanismos de Quioto dentro dos países desenvolvidos e com os países em desenvolvimento no primeiro período de compromisso de 2008-2012, e possivelmente também depois disso, uma vez que as Partes são obrigadas a iniciar a consideração de um segundo período de compromisso com metas de emissão para os países desenvolvidos já em 2005 (Artigo 3.9), resultando em um valor de mercado potencial de vários bilhões de dólares (por exemplo, Haites, 1998).

No entanto, mesmo que o Protocolo de Kyoto se torne a instituição dominante na política climática internacional. As partes estão livres para sair. De acordo com o Artigo 27, a qualquer momento após 3 anos da data de entrada em vigor de uma Parte, essa Parte pode denunciar o Protocolo mediante notificação por escrito.No final, cada estado soberano pode sempre escolher construir sua própria política climática (ou abster-se de fazê-la em conjunto) e decidir negociar emissões com outras nações se perceber que isso é benéfico. Como muitos países já optaram por construir esquemas de poluição comercializáveis, ainda teríamos um mercado emergente de comércio de carbono, embora mais fragmentado.