Nordkorea har varit affischbarnet för oseriösa stater i över fem decennier. Den har bedrivit ett kärnvapenprogram, konstruerat och exporterat ballistiska missiler, sponsrat terrorhandlingar, påstås ha deltagit i narkotikahandeln och förfalskning och utgjorde ett kontinuerligt hot mot USA: s allierade och intressen, vilket resulterade i att USA: s styrkor stationerade i Sydkorea och Japan. . Men det har också varit föremål för ett policyexperiment. Både republikanska och demokratiska myndigheter har försökt att engagera Pyongyang för att förbättra relationerna och avsluta dess stötande beteende. Den politiken, om än politiskt kontroversiell, särskilt under Clinton-administrationen, är förmodligen här för att stanna, inte bara för att dess attraktion har varit tvingande till ett tvärsnitt av vanliga demokrater och republikaner, utan också för att politiska trender i Nordostasien, särskilt den pågående tillnärmning mellan Nord- och Sydkorea, förstärker bara logiken i engagemang. Nyckelfrågan för den nya administrationen är hur den ska utforma sin diplomatiska politik gentemot Nordkorea för att främja USA: s intressen i en region som eventuellt övergår från den kalla krigskonfrontationen under de senaste fem decennierna till någon okänd status.

POLITISK KORT # 74

Den historiska posten

Det har blivit modernt att koppla Nordkoreas engagemang till Clinton-administrationen. Men i själva verket kan dess historiska rötter spåras tillbaka till 1988 och president Reagans ”blygsamma initiativ”, vilket möjliggjorde inofficiella icke-statliga besök från nordkoreanerna till USA, vilket underlättade stränga finansiella regler som hindrade amerikanska medborgares resa till Nordkorea. , tillstånd för begränsad kommersiell export av amerikanska humanitära varor till Pyongyang, och tillstånd för amerikanska diplomater att delta i materiella diskussioner med nordkoreaner i neutrala miljöer. Bortsett från debatten om Clinton-administrationens politik gentemot norr, bör USA: s engagemangspolitik utvärderas i sammanhanget med fyra huvudmål:

• Förbättra regional stabilitet. Utsikterna till ett potentiellt instabilt Nordkorea, beväpnat med ett stort kärnvapenlager och en växande långdistansmissilstyrka, har avverkats och förhoppningsvis undviks. Genom att köpa tid och hjälpa till att hålla locket på spänningar har USA: s politik fungerat som en bro från svåra tider till idag Mer lovande atmosfär.
• Försvåra spridning av vapen. En kärnkrafts Nordkorea skulle ha hotat den internationella icke-spridningsregimen, lett till tryck i Republiken Korea (ROK) och kanske Japan för att utveckla kärnvapen och eventuellt sålt kärnvapenmaterial eller teknik utomlands. Alla dessa resultat har hittills undvikits. När det gäller missiler säkerställde USA: s ansträngningar Nordens tillkännagivande om ett långsiktigt testmoratorium under hösten 1999, även om det ännu inte finns en överenskommelse som begränsar Nordens export eller dess egna inhemska utplaceringar.
• Uppmuntra Syd-Nord dialog. USA: s politik har haft blandade resultat, inte helt på grund av sina egna ansträngningar, men också på grund av inhemsk och interkoreansk politik. President Kim Young Sams inkonsekvens – en produkt av hans egen utformning av politisk utformning och inhemskt politiskt tryck – hade mycket att göra med hans brist på framgång med Pyongyang. President Kim Dae Jungs konsekventa strävan efter förbättrade relationer – trots olika inhemska politiska påtryckningar – har varit en viktig faktor som har lett till den framväxande tillnärmningen mellan de två.
• Upprätthålla ett nära samarbete mellan USA och ROK. Periodiska skillnader mellan Förenta staterna och Republiken Korea avseende politiken mot norr har inte undergrävt det övergripande bilaterala förhållandet. Att räkna ut dessa skillnader genom samråd är vad som räknas, och på den punkten har USA gjort bra.

Utsikterna för USA: s politik

Kanske nyckelfrågan för Förenta staterna är huruvida de senaste åtgärderna från norr för att förbättra förbindelserna med Seoul och Washington är taktiska och därför utformade för kortsiktig vinst, eller representerar verklig strategisk förändring i Pyongyangs politik. Kim Jong Ils diplomatiska drag har varit hisnande – ett moratorium för långdistansmissiltester, två besök i Kina, det första toppmötet i Syd-Nord någonsin, ett besök av hans speciella sändebud i Washington och av utrikesminister Madeleine Albright i Pyongyang, och normalisering av förbindelserna med ett ökande antal länder, särskilt bland västliga industriländer. Hans motiv är tydliga – att rädda hans ekonomi och legitimera sin regering – och inriktningen på hans politik är kanske inte förvånande, med tanke på hans offentliga uttalanden sedan 1997 om behovet av att engagera omvärlden.Men tvivel kvarstår, till stor del för att det politiska och ekonomiska engagemanget överstiger framstegen när det gäller att hantera de verkliga säkerhetshoten från norr. Skeptiker pekar på årets nordkoreanska militära övningar, som har varit de största på flera år, och det fortsatta hotet från Pyongyangs stora konventionella styrkor som är stationerade nära den demilitariserade zonen. Men för att vara balanserad, bör skeptiker också notera de senaste tecknen under Kims samtal med Albright att Norden är villig att göra ytterligare framsteg när det gäller att begränsa sitt ballistiska missilprogram samt att hålla diskussioner med Seoul och Washington om att omorientera sin utrikes- och säkerhetspolitik bort från kalla krigets fientlighet.

Det är klokt att vara försiktig med tanke på Nordens meritlista och dragkampen mellan pragmatister och ideologer i Pyongyang under det senaste decenniet eller mer. Skeptiker finns förmodligen inom Nordens ledarskap och sprickor kan växa om tillnärmningen fortsätter. Om det händer kan det bli svårare för Kim att gå framåt. Alternativt kan engagemang inte uppfylla förväntningarna och leda till en viss nedskärning, annars kan ordförande Kims centrala ställning i policyprocessen visa sig vara ett problem. En motivering för Kims engagemangspolicy är att stärka hans ställning inför hans 60-årsdag – en viktig händelse i asiatiska samhällen – för att underlätta början på en övergång till en av hans söner. Kim har haft hälsoproblem tidigare och, enligt sydkoreanska underrättelserapporter, dödades nästan av ett fall från en häst i början av 1990-talet. Om han skulle försvinna från scenen innan övergången får fart kan alla spel vara avstängda.

Men det tar också två, och i det här fallet tre, till tango. President Kim Dae Jung har varit konsekvent i sin strävan efter försoning. Även om det kommer att fortsätta, finns det en viss enighet om att förutom det första nord-syd-toppmötet har hans tillvägagångssätt gett lite meningsfulla framsteg. Stödet hemma för hans politik har alltid varit brett men inte djupt, en situation som kvarstår även efter toppmötet i juni 2000. En liten minoritet av sydkoreaner stöder stadigt president Kim och en lika minoritet är otvetydigt emot solpolitiken. De allra flesta åsikter ligger någonstans däremellan. Bortsett från påtryckningar för att visa kontinuerliga framsteg kan Kims politiska styrka – och hans förmåga att fortsätta engagemang – hotas av misslyckanden med inhemsk styrning, inklusive en ekonomisk kris och anklagelser om korruption i hans administration. Det inhemska vallmyran kan bli svårare när presidentvalet 2002 närmar sig, och det är inte alls säkert att nästa sydkoreanska administration, särskilt en ledd av det nuvarande oppositionella Grand National Party, skulle följa president Kims tillvägagångssätt om inte dramatiska resultat uppnåtts före sedan.

När det gäller Förenta staterna kommer den nya Bush-administrationen sannolikt att fortsätta att engagera norr, men frågan kvarstår om dess strategi kommer att bli hårdare än Clinton-administrationens. Det kommer att ärva ett uppvärmande förhållande mellan USA och Nordkorea, resultatet av vice Marshall Cho Myong Roks besök i Washington och sekreterare Albrights besök i Pyongyang i slutet av förra året. Medan båda besöken innehöll möjligheten till verkliga framsteg i specifika frågor, inklusive begränsning av Nordens missilprogram, stoppade dialogen när administrationen fastnade i debatten om huruvida president Clinton skulle besöka Pyongyang och slutade när han beslutade att inte gå. / p>

Moderater i Bush-lägret har generellt sett stött engagemang och president Kim kommer att stödja den uppfattningen. Men det kan ta lite tid för den nya administrationen att få sin ställning i en sådan kontroversiell fråga, främst för att ett antal administrationstjänstemän har bestämt konservativa åsikter om Nordkorea. Oavsett resultatet av denna översyn är det troligt att den nya administrationen kommer att göra några ändringar i villkoren för engagemang men inte söka en helt annan strategi. Det bästa resultatet blir en noggrann balansering av förändring och kontinuitet i den amerikanska inställningen mot norr samt nära samordning med Sydkorea för att förstärka varandras ansträngningar. Faror för administrationen att undvika inkluderar: 1) ett antal taktiska förändringar i USA: s politik som ger det övergripande intrycket av en förändring i strategisk riktning, att USA går bort från engagemang; 2) friktioner med Sydkorea som ett resultat av USA: s ansträngningar att stärka president Kims solskenpolitik genom att göra den mer villkorad, och 3) USA: s uppmuntran av Sydkorea att ta ledningen när det gäller att engagera norr men sedan tvinga det tillbaka om det uppstår oenigheter om dess ansträngningar. enklare tid att bygga inhemskt samförstånd för sin strategi än sin föregångare.Huruvida dess engagemangspolicy ger resultat kommer också att påverka huruvida ett sådant samförstånd kan upprätthållas. Att upprätthålla ett starkt inhemskt samförstånd kan också tjäna administrationen väl när det gäller att hantera det politiska trycket i andra frågor – särskilt när det gäller att minska antalet amerikanska trupper på den koreanska halvön – vilket kan bli mer framträdande om tillnärmningen blir starkare. Senatens utrikesrelationskommitté ordförande Jesse Helms (RN.C.) har redan föreslagit denna möjlighet om försoning fortsätter.

Uppförandet av amerikansk diplomati kan kompliceras av konkurrens från andra makter, även om konkurrensen troligen kommer att vara begränsad av politiska och ekonomiska verkligheter. Peking kan vara en redo källa till hjälp men Pyongyang kommer att förbli misstänksam mot sina motiv. Kina har varit villigt att samarbeta med Washington för att försöka mildra spänningarna på halvön, även om Peking ännu inte har övervägt USA: s framtida roll på halvön. Moskvas förhållande till Pyongyang har förbättrats det senaste året. Medan Ryssland kanske kan erbjuda konkret hjälp till Nordkoreas industriella infrastruktur med sina sovjetiska rötter, kommer biståndet att begränsas av Rysslands ekonomiska svårigheter. Även om Europeiska unionens roll har ökat genom sitt medlemskap i direktionen för koreanska halvöns energiutvecklingsorganisation (KEDO) och omfattande humanitärt bistånd, kommer dess politiska intressen att förbli begränsade. Japan har medlen och intresset att spela en inflytelserik roll, men det är handikappat av den svåra inrikespolitiken och kommer att vara politiskt begränsad under många år framöver av dess tidigare ockupation av Korea tidigare. Slutligen kan konkurrensen mellan olika länder inte bara begränsas av politisk och ekonomisk verklighet utan också av delat stöd för försoning. Sådant stöd kan vackla om försoning verkar på väg mot återförening, till stor del för att varje land kan ha olika syn på önskvärdheten hos ett enat Korea, men det är förmodligen ett avlägset perspektiv. Kort sagt kan spekulationer om tävlingen vara överdrivna, men ökat engagemang från andra länder kommer att kräva en utvidgad ledningsroll för Washington och press för administrationen att skapa en ”maktkonsert” samtidigt som hanterar eventuella rivaliteter.

Policyagenda för framtiden

Målen för en ny administration förblir oförändrade – stabilitet, icke-spridning, försoning och en stark allians mellan USA och ROK. Kontroll av nordkoreanska massförstörelsevapen och ballistiska missiler har varit och kommer att fortsätta att vara en kritisk amerikansk prioritering, men det utesluter inte en mycket mer aktiv ansträngning för att ta itu med det som sannolikt kommer att vara ett mer kritiskt hot: Nordens framåtriktade konventionella militära styrkor. Bush-administrationen bör driva framåt på båda fronterna och erkänna att på kort sikt kan framsteg vara mer sannolikt när det gäller att kontrollera ballistiska missiler och kärnvapen, bara för att konventionella styrkor förblir grunden för Nordens värdepapper y hållning.

För att uppnå engagemang bör amerikanska politiska beslutsfattare komma ihåg ett antal riktlinjer. För det första krävs det att man utformar en effektiv politisk mekanism inom den verkställande makten, med kongressen och med våra allierade för att hantera förändrade omständigheter på halvön. För det andra kan beslutsfattare delta i oändliga debatter om Pyongyangs avsikter, men konstanta diplomatiska sonder är fortfarande det bästa sättet att ta reda på dess verkliga motiv. För det tredje bör USA hålla sina prioriteringar fokuserade. Dess huvudsyfte är inte att transformera det nordkoreanska samhället utan att binda och minska säkerhetshotet. Att förändra Nordkorea kan vara en biprodukt av detta arbete. Att försöka göra båda kan vara ett recept för misslyckande. För det fjärde måste Förenta staterna ses av alla, men särskilt Seoul, som aktivt stödjer den koreanska fredsprocessen. En nära samordning av politiken kommer att vara avgörande för att undvika att undergräva dialogen mellan Syd och Nord. För det femte bör Washington vara beredd på hastighetsstötar, särskilt oväntade provokationer från norr som kan undergräva engagemang. Därför är det viktigt att upprätthålla ett långsiktigt perspektiv. Slutligen måste USA samarbeta med andra för att generera internationellt stöd och upprätthålla en maktbalans på halvön. Med dessa riktlinjer i åtanke bör en ny administration överväga följande specifika steg:

Integrera politiska, ekonomiska och säkerhetsinitiativ

Att gå vidare med politiskt och ekonomiskt engagemang snabbare än framsteg på Att minska säkerhetshotet kan skapa det värsta av alla världar – ett politiskt okonstruerat Nordkorea med en stabil ekonomi och en vitaliserad militär.Vissa experter har hävdat att engagemangspolitiken, och några av de ekonomiska fördelar som den har gett Norden, redan har hjälpt den nordkoreanska ekonomin nere och gjort det möjligt för Pyongyang att hålla sin största serie militära övningar på flera år.

Som en allmän regel borde USA, Republiken Korea och Japan vara villiga att fortsätta att tillhandahålla kortsiktigt bistånd som är utformat för att förhindra instabilitet eller kollaps i norr – såsom livsmedelsbistånd – utan några ansträngningar. Detta utesluter inte att man också använder hjälp för att säkra framsteg i säkerhetsfrågor, inklusive större fleråriga livsmedelsbistånd eller utvecklingspaket för jordbruket. Medel för storskalig rehabilitering av Nordens industriella infrastruktur bör endast tillhandahållas i utbyte mot konkreta minskningar av det militära hotet.

Stöd syd-nord-försoning

Eftersom den ekonomiska delen av närmande kommer att bli allt viktigare, bör den nya administrationen söka pengar från kongressen för att inrätta en Korea-försoningsfond. Fonden skulle användas för humanitära program som livsmedelsbistånd och jordbruksutveckling, främja ekonomiskt samarbete genom exempelvis förbättring av industriell infrastruktur och minskat samarbetshot om framsteg görs i militära förtroendeskapande åtgärder eller konventionell vapenkontroll. Fonder kan tillhandahållas bilateralt eller kanaliseras genom sydkoreanska, icke-statliga eller internationella organisationer.

Stöd för försoning kan kräva att USA hjälper till att underlätta ingående av nya fredsarrangemang. Det nuvarande arrangemanget består av vapenstilleståndsavtalet från 1953 och åtföljande uppdrag – Militära vapenstilleståndskommissionen och Neutral Nations Supervisory Commission – som övervakar vapenstilleståndet. Om tillvägagångssättet får fart kommer symboliken att ersätta ett arrangemang som går tillbaka till Koreakriget att bli oemotståndligt. Offentligt bör Förenta staterna vara beredda att stödja alla nya arrangemang, men privat bör de uppmana försiktighet att undvika att höja orealistiska offentliga förväntningar om försoning innan konkreta framsteg görs i hanteringen av det nordkoreanska hotet.

Lös missilproblemet

USA och Nordkorea verkar ha diskuterat ett omfattande avtal som i huvudsak skulle återställa alla sina program från medelstora Nodong-missiler till Taepodong-missiler med längre räckvidd. Avtalet skulle avsluta export, testning och kanske till och med utveckling och utplacering av sådana missiler. Det kan också kräva att mobila missilinventarier förstörs, ”omladdningarna” för sina mobila bärraketer. Svåra tekniska detaljer kvarstår. Att verifiera långtgående gränser för mobilmissiler, till exempel, skulle kräva påträngande åtgärder på plats. USA: s och Sovjetunionens kärnvapenkontrollavtal som begränsar mobila missiler kan ge användbara vägledningar för sådana åtgärder. Men de kan visa sig vara oacceptabla för Nordkorea just nu. Den nya administrationen bör vara beredd att överväga mindre långtgående, men ändå betydelsefulla, avtal som ett permanent flygförbud kombinerat med ett förbud mot export av missiler och relaterad teknik. Sådana begränsningar kan vara ett första steg mot ett omfattande avtal.

Återuppliva det kärntekniska ramverket

Avtalet lider av ett reaktorprojekt som ligger efter schemat, en fördröjning av den planerade certifieringen från Internationella atomenergiorganet om att Nordkorea är kärnkraftsfritt (eftersom certifiering är kopplad till reaktorprojektet), och betydande finansieringsbrister i avtalets andra viktiga komponent, leveranser av tung eldningsolja till norr. Den nya administrationen bör utforska återupplivande av avtalet genom att erbjuda norra konventionella energikällor snarare än kärnkraftverken. Detta tillvägagångssätt skulle mer realistiskt ta hänsyn till Nordens växande behov av färdiga energikällor och kan därför visa sig vara attraktivt för Pyongyang. Avvägd mot dessa överväganden skulle vara önskemål från amerikanska allierade som betalar för reaktorerna, de sjunkna kostnaderna för det nuvarande reaktorprogrammet, som uppgår till miljoner dollar, och osäkerheten att starta en ny väg. Ett alternativ som bör övervägas på allvar är att nå en överenskommelse med norr om att tillhandahålla el från sydkoreanska anläggningar i utbyte mot att Pyongyang går med på att skicka ut sina lagrade använda kärnbränslestavar – som innehåller bombtillverkningsmaterial – tidigare än specificerat i 1994 års överenskomna Framework.

Föreslå konventionell vapenkontroll inklusive minskning av styrkan

Den nya administrationen bör arbeta nära Sydkorea för att hjälpa till med att skapa seriösa konventionella vapenförslag. Dessa bör leda från omfattning från förtroendeskapande åtgärder för att tvinga fram förslag till minskning.

Småskaliga ensidiga minskningar är inte heller uteslutna.Förenta staterna var engagerade i sådana minskningar i början av 1990-talet men de stoppades på grund av oro för Nordens kärnkraftsprogram. Kanske kan ett nytt program börja inom ramen för en kontinuerlig upptining på halvön eller ytterligare försäkringar om att Norden helt har övergivit sina massförstörelsevapen. Naturligtvis måste minskningar, antingen förhandlade eller ensidiga, baseras på noggrann granskning av framtida krav för att avskräcka en nordkoreansk attack samt en noggrann läsning av både regional och inhemsk politisk publik. Men Förenta staterna och Republiken Korea borde inte heller glömma bort den politiska nyttan av sådana minskningar när det gäller att påverka den inhemska politiska debatten i båda länderna positivt om framtiden för USA: s truppnivåer.

Underlätta utformningen och genomförandet av politiken

Hemma bör den nya administrationen snabbt utse en särskild representant för den koreanska fredsprocessen. En viktig lärdom från Clinton-administrationen är att den regelbundna byråkratin inte har kunnat hantera en situation med dynamisk förändring i Nordostasien. Den särskilda representanten borde ha tillräckligt med statur och erfarenhet för att samla höga tjänstemän för att skapa ett sammanhängande tillvägagångssätt med tvåpartisstöd.

Den nya administrationen bör också inrätta en ”kongressobservatörsgrupp” bestående av viktiga republikanska och demokratiska. medlemmar från kommittéer relaterade till militären, utrikesförbindelserna och underrättelsetjänster. Medlemmar och personal skulle vara med om regelbundna, detaljerade genomgångar av den verkställande makten, ha täta kontakter med viktiga beslutsfattare i regionen, inklusive Nordkorea, och kan till och med delta i viktiga USA diplomatiska möten med dessa länder. Dessutom har den trilaterala samordningsgruppen (TCOG) – grundad av 1999 års granskning av USA: s politik gentemot Nordkorea genomförd av före detta försvarsminister William Perry och bestående av seniorbyråkrater från USA, Sydkorea och Japan —Skulle befästas av fler trilaterala utrikesministermöten.

Ytterligare en bredare krets av nackdelar ultation, kanske modellerad efter den informella ”kontaktgruppen” som användes på Balkan, kan inkludera Ryssland och Kina. Slutligen kommer multilateralt bistånd till Nordkorea att kräva multilateral samordning. Medan vissa experter har föreslagit en modell baserad på KEDO, som inrättades för att genomföra 1994: s överenskomna ramverk, kan användning av befintliga institutioner visa sig vara lika eller ännu effektivare. Den asiatiska utvecklingsbanken skulle till exempel kunna administrera sådana medel under särskilda konton som upprättats för Nordkorea.

Försiktig optimism

Prognosen för ytterligare förbättringar i USA och Nordkoreas relationer verkar vara försiktig optimism. President Bush kommer att ges ett oöverträffat tillfälle att forma halvöns framtid liksom Nordostasien, även om det sannolikt kommer att finnas några hinder framöver. Till exempel kan försoning mellan Syd och Nord stöta på vissa hinder, men det borde finnas ett tvåårigt fönster av möjligheter före det sydkoreanska valet och Kim Jong Il 60-årsdag, under vilken båda är engagerade i att gå vidare. Konkurrens från andra länder som erbjuder Nordkorea till stöd kan utgöra en ny utmaning för Förenta staterna, men det kommer att mildras av politiska och ekonomiska realiteter samt delat stöd för försoning.

Slutligen är Japan fortfarande en kritisk jokertecken, med tanke på dess potentiella ekonomiska bidrag till engagemang, men det kommer till stor del att vara beroende av att övervinna inhemska politiska begränsningar. Dess oförmåga att övervinna dessa begränsningar kan leda till spänningar med Förenta staterna och Republiken Korea, vars egen praxis att engagera sig skulle kunna ge mer positiva resultat. Om en ny administration både kan hantera och dra nytta av denna utveckling kommer den att säkra USA: s intressen på halvön under många år framöver.